Siirry sisältöön

Lausunto hallituksen esitykseen eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta

Tiivistelmä

Lastensuojelun Keskusliitto kiinnittää lausunnossaan huomiota ennen muuta lapsen etuun ja syrjimättömyyteen sekä perhe-elämän suojaan liittyviin ehdotuksiin erityisesti seuraavissa kohdissa:

  • Keskusliitto kannattaa lähtökohtaisesti iänmäärityksestä säätämistä, mutta korostaa menetelmien epätarkkuuden vuoksi sitä, että epäselvissä tapauksissa asia on ratkaistava hakijan eduksi.
  • Iänmäärityksen tarpeellisuutta ei voi perustella pelkästään hakijamäärällä. Iänmäärityksestä ei tule tehdä automaattista rutiinia alaikäisten turvapaikkaprosessiin, vaan on pyrittävä vain erottamaan selvästi aikuiset lasten joukosta.
  • Tutkimustulosten tulkintaan liittyvä pykälä kaipaa selkeytystä. Lakiteksti on ristiriidassa perusteluosan kanssa: tarvitaan aina kahden asiantuntijan yksimielinen lausunto.
  • Itse toimenpidettä tehtäessä lapsi tarvitsee tuekseen edustajan tai muun henkilön.
  • Tulisi vielä tutkia mahdollisuus tehdä iänmäärityksestä valituskelpoinen päätös.
  • Lapsen antamien väärien tietojen haitta viranomaiselle ja yhteiskunnalle on suhteutettava lapsen etuun. Lasta ei tule rangaista kohtuuttomasti, esim. perheyhteyden katkaisemisella.
  • Perheenyhdistämiseen liittyvistä ehdotuksista erityisesti vuoden asumisaikaedellytys on keskusliiton mielestä perhe-elämän suojaa loukkaava, eikä toisi mainittavaa hyötyä yhteiskunnalle.

Yleistä

Lastensuojelun Keskusliitto haluaa ensin tuoda esille huomioita lakimuutoksen valmisteluprosessista. Kun turvapaikkapoliittista selvitystä valmisteltiin, siitä ei järjestetty kuulemiskierrosta järjestöille. Selvityksen valmistuttua oli hallituksen esityksen valmistelu niin ripeätahtista, ettei järjestöillä ollut todellisia mahdollisuuksia vaikuttaa esityksen sisältöön. Esitys lähti lausuntokierrokselle viikon kuluttua siitä, kun viimeiset lausunnot selvityksestä lähetettiin ministeriöön. Lakimuutosten valmistelu näin kireällä aikataululla on ristiriidassa hallituksen kansalaisjärjestöjen toimintaedellytysten edistämistä koskevan periaatepäätöksen kanssa. [1]  Kyse ei ole vain teknisistä lakimuutoksista, vaan selvitys esittää merkittäviä turvapaikkapoliittisista linjamuutoksia ja sitä seuraavat hallituksen esitykset suoraan hakijoiden oikeusturvaan vaikuttavia lakimuutosehdotuksia.

Lastensuojelun Keskusliitto kiinnittää lausunnossaan huomiota seikkoihin, jotka se toi esille jo turvapaikkapoliittisesta selvityksestä antamassaan lausunnossa. Liitto toivoo, että käsillä olevassa ja sitä seuraavissa hallituksen esityksissä pitäydytään hallituksen maahanmuuttopoliittisissa linjauksissa [2]. On hyvä pyrkiä varautumaan entistä paremmin äkillisiin hakijamäärien muutoksiin, jotta pystyttäisiin minimoimaan hallinnon ruuhkautumisesta johtuvat ylimääräiset kustannukset ja säilyttämään riittävä oikeusturva- ja palvelutaso. Linjamuutokset turvapaikkapolitiikassa eivät kuitenkaan saisi perustua äkillisiin heilahteluihin hakijamäärissä. Se, että kansainvälistä suojelua hakee entistä enemmän ihmisiä, voidaan nähdä seurauksena siitä, että suojelulle on entistä enemmän tarvetta. Ei ole kestävää ihmisoikeuspolitiikkaa, että lähdetään kiristämään lainsäädäntöä vain siksi, että suojelua hakee enemmän ihmisiä.

Turvapaikkapoliittista selvitystä leimaa voimakkaasti tarve poistaa Suomen vetovoimatekijöitä ja ehkäistä turvapaikkaprosessin väärinkäytöksiä. Riittävää tietoa väärinkäytöksistä ei ehdotusten tueksi kuitenkaan esitetä. Tilastot eivät anna tukea peloille hallitsemattomasta hakijavyörystä: vuoden 2008 hakijamäärä 4035 oli vain 174 enemmän kuin edellisenä huippuvuonna 2004. Hakijoiden profiili tosin on muuttunut tuona aikana, koska osa edellisvuosien hakijoista tuli nykyisistä unionin jäsenmaista. Se puolestaan vain vahvistaa Suomen kansainvälisiä ihmisoikeusvelvoitteita, sillä entistä useampi hakija tulee vaikeiden ja pitkittyneiden sotilaallisten konfliktien keskeltä.

On myös huomattava, että Suomi kantaa varsin pienen taakan Euroopan Unionissa jäsenmaiden keskuudessa turvapaikanhakijoiden vastaanottajana, johtuen maantieteellisestä sijainnistaan ja edelleen vähälukuisesta ulkomaalaisväestöstään. Se ei ole pakotettu kiristämään lainsäädäntöään rutiininomaisesti aina, kun jotkut muut maat tekevät niin. Vetotekijöiden karsimiseen tähtäävät hätiköidyt toimet asettuvat kyseenalaiseksi myös siinä valossa, että unionissa tullaan keskustelemaan lähitulevaisuudessa entistä enemmän ”taakanjaosta” jäsenmaiden kesken.

Ulkomaalaislakia muutettaessa tulee pitää mielessä, että YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista koskee kaikkia lapsia syrjimättä. Keskusliitto on mukana muiden lapsijärjestöjen kanssa Euroopassa vaikuttamassa siihen, että kaikissa suoraan lapsia koskevissa viranomaisten toimissa, niin EU:n kuin kansallisella tasolla, otettaisiin lähtökohdaksi lapsen oikeudet ja suojelu. Myös ulkomaalaisia lapsia tulee kohdella ensisijaisesti lapsina. ja heidän maahanmuuttoon liittyvä statuksensa tulee olla vasta toissijaista.

Iänmääritys

Hallituksen esitys on ansiokkaasti eritellyt nykytilannetta ja käytettävissä olevia lääketieteellisiä menetelmiä. Nykytilan kuvauksessa esitys tarkastelee myös, miksi lapset ja nuoret eivät pysty todistamaan ikäänsä eivätkä aina edes tiedä ikäänsä tarkkaan, ja miksi he joskus saattavat kertoa olevansa nuorempia kuin ovat (s. 2).

Keskusliiton mukaan esityksessä voitaisiin vielä selkeyttää perusteluja sille, miksi iänmääritykseen ryhdytään. Lääketieteellisten tutkimusten tarvetta ei voida perustella lähtökohtaisesti sillä, että hakijamäärät ovat kasvaneet tai että ilman huoltajaa tulleista hakijoista suuri osa ilmoittaa iäkseen 15–18 vuotta. On täysin luonnollista, että ilman huoltajaa tulleista lapsista suurin osa on juuri tuon ikäisiä. Kun perhe ei pysty lähtemään matkaan yhdessä tai kustantamaan kaikkien matkaa, laitetaan monilapsisesta perheestä sopivin eli se, jolla on mahdollisuudet selvitä matkasta ja ehkä vielä saada muita perheenjäseniä perheenyhdistämisen kautta luokseen.

On tarkoituksenmukaista pyrkiä erottamaan aikuiset lasten joukosta turvapaikanhakijoiden vastaanotossa, niin viranomaistyön kuin hakijoiden kannalta. Mutta kuten esityksessäkin todetaan, lääketieteelliset tutkimukset eivät anna täsmällistä tietoa hakijan iästä. Eri asiantuntijoiden lausuntojen perusteella vaikuttaa siltä, että juuri täysi-ikäisyyden lähellä tällä hetkellä käytössä olevat menetelmät antavat epätarkkoja tuloksia, ja vaihteluväli jää suureksi ikää arvioitaessa. Tämä tarkoittaa, että jos 17-vuotiaaksi itsensä ilmoittava onkin 19-vuotias, sitä ei pystytä tämänhetkisen tutkimustiedon perusteella varmasti toteamaan. Sillä, että yksi alaikäinen tulee kohdelluksi aikuisena ja jää paitsi lapsille kuuluvia oikeuksia, (viime kädessä jopa palautetaan sodan keskelle) on suurempi painoarvo kuin sillä, että yksi 19-vuotias nuori pääsee alaikäisten vastaanottojärjestelmään. On muistettava, että lapsen oikeudet kuuluvat syrjimättä kaikille alle 18-vuotiaille maassa oleskeleville, siis myös 16–17-vuotitaille turvapaikanhakijapojille (Lapsen oikeuksien sopimus artiklat 1 ja 2).

Edellä esitetyn perusteella keskusliitto toteaa, että iänmäärityksen tarpeellisuutta ei voi perustella hakijamääriin ja toivoo, ettei iänmäärityksestä tehdä automaattista rutiinia alaikäisten turvapaikkaprosessiin. Tämä olisi sekä järjestelmää kuormittavaa että oikeusturvan kannalta epävarmaa. Lähtökohtana tulee olla, että pyritään erottamaan joukosta oikeasti aikuiset. 6 a §:n perusteluosa voisi selkeämmin ohjata käytäntöä. Tutkimuksiin tulisi ryhtyä vain, jos on perusteltua epäillä, että ilmoitettu ja todellinen ikä poikkeavat ratkaisevasti toisistaan. Iänmäärityskäytännöllä sinänsä tulee todennäköisesti olemaan ennaltaehkäisevä vaikutus räikeimpiin väärinkäytöksiin, esimerkiksi keski-ikää lähestyvien miesten esiintymiseen alaikäisenä.

Ajatellen nuoria, jotka eivät välttämättä aina itsekään tiedä tarkkaa syntymäaikaansa, iänmäärityksen epätarkkuus on huomioitava ratkaisuja tehtäessä. Viranomaisen on hakemusta arvioidessaan epäselvissä tapauksissa ratkaistava asia hakijan eduksi. Tämä todetaan yksityiskohtaisissa perusteluissa (6 a §), mutta asia tulisi ilmaista myös itse lakitekstissä, esim. lisäämällä asia 6 a §:n neljänneksi momentiksi.

Esitys ei huomioi tilanteita, joissa lapset ilmoittavat jossain vaiheessa matkaansa ikänsä virheellisesti vanhemmaksi kuin ovat.  On erilaisia lapsesta riippumattomia tai ainakin lapsen näkökulmasta ymmärrettäviä syitä, miksi lapsi on saattanut esiintyä aikuisena eri maissa. Joskus lapsi on merkitty viranomaisten taholta väärin tai riittämättömin perustein täysi-ikäiseksi. Näihin tilanteisiin tulisi saada mahdollisuus iänmääritykseen tarvittaessa. Viranomaiset – esim. maistraatit – ovat olleet haluttomia muuttamaan kerran ilmoitettua syntymäaikaa, vaikka sillä voi olla merkittävät vaikutukset lapsen elämään.

On hyvä, että hallituksen esityksessä asetetaan kokonaisvastuu selkeästi Helsingin yliopiston oikeuslääketieteen laitokselle, jossa on paras asiantuntemus asiassa. Kenelle tulisi oikeus tulkita tutkimustuloksia, kaipaa kuitenkin vielä selkeytystä. Perusteluosassa (s. 33) ilmaistaan, että tutkimusten tulosten perusteella annettavan lausunnon antaa aina kaksi asiantuntijaa. ”… yksimielisen lausunnon… laatisi kaksi laillistettua lääkäriä tai hammaslääkäriä, jolla olisi tutkimuksen edellyttämä erityispätevyys”.   Molemmilla pitää olla erityispätevyys, eli sana ”jolla” tulee korvata sanalla ”joilla”. Itse pykälässä asia ilmaistaan virheellisesti, siinä puhutaan yhdestä lausunnonantajasta. 6 b § 2 mom. toteaa: ”Laillistettu lääkäri tai hammaslääkäri, jolla on tutkimuksen edellyttämä erityispätevyys, laatii toimenpiteiden perusteella annettavan lausunnon.” Sanamuoto tulee korjata monikkoon. Em. oikeuslääketieteen laitoksen asiantuntijavastuuta korostettaessa olisi lisäksi johdonmukaista, että vähintään toinen lausunnon antajista olisi em. laitoksen asiantuntija, vaikka itse tutkimus olisikin tehty laitoksen pyynnöstä muualla.

Hallituksen esitys tuo esille ansiokkaasti tutkimuksen eettistä pohjaa, esimerkiksi ionisoivan säteilyn käyttö ei-lääketieteellisiin tarkoituksiin käsitellään perusteellisesti. Tutkimuksiin tarvitaan hakijan ja alaikäisen tapauksessa hänen edustajansa suostumus. Keskusliitto huomauttaa, että edustajan rooli on tärkeä myös itse toimenpidettä suoritettaessa. Lääketieteellinen tutkimus iän määrittämiseksi saattaa olla hyvin hämmentävä kokemus lapselle tai nuorelle, ja siinä kysellään esimerkiksi yksityiskohtaisia tietoja henkilön terveydentilasta.  6 b § 2. momenttiin tulisikin lisätä viittaus edustajan, tai tämän valtuuttamana lapselle läheisen henkilön (esimerkiksi omahoitaja) läsnäoloon tutkimusta tehtäessä.

Esitys paneutuu perusteellisesti iänmäärityksen tekemisen vaiheisiin siihen saakka, kun lausunto on annettu, muttei enää siihen, mitä tapahtuu lausunnon antamisen jälkeen, eli mikä taho lopulta määrittelee lapsen syntymäajan tutkimuksen jälkeen saadun lausunnon perusteella. Syntymäajan merkitseminen viranomaisten asiakirjoihin on yksilölle ratkaisevan tärkeä tapahtuma, ja voi olla myös peruuttamaton; kerran asiakirjoihin merkittyä syntymäaikaa on erittäin vaikea muuttaa myöhemmin. Tutkimus voidaan tehdä maahanmuuttoviraston, poliisin tai rajavartiolaitoksen pyynnöstä. Saattaisi olla tarkoituksenmukaista kuitenkin keskittää syntymäajan merkintä ja lausuntojen tulkinnassa tarvittava osaaminen maahanmuuttovirastolle. Jos iän merkintä olisi päätös, siitä voisi olla myös valitusoikeus.

Keskusliitto haluaa vielä kiinnittää huomiota seurauksiin, joita iänmääritystutkimuksista kieltäytymisestä tulisi. 6 a § 3. momentti (perusteluosassa s. 32) toteaa, että kieltäytyminen voidaan ottaa huomioon kansainvälisen suojelun antamista arvioitaessa. Jos ilmoitettu ikä poikkeaa ratkaisevassa määrin tutkimustulosten antamasta tiedosta, on ymmärrettävää pohtia hakijan uskottavuutta. Iänmäärityksellä tutkitaan kuitenkin ikää, ei kansainvälisen suojelun tarvetta. Suojelun tarve voi olla olemassa, vaikka hakija tietoisesti valehtelisi ikänsä. Testeistä kieltäytymisen seuraukset täytyy suhteuttaa hakijan tilanteeseen (esimerkiksi lähellä täysi-ikäisyyttä oleva haavoittuvassa asemassa oleva nuori, jolla on saattanut olla painavat syyt iän ilmoittamiseen väärin).

Perheenyhdistäminen (väärien tietojen antaminen, kasvattilapset ja asumisaikaedellytys)

Edellä käsiteltiin iänmäärityksen yhteydessä jo sitä, että nuorelle voi olla kohtuuttoman kovat seuraukset siitä, jos hän on ilmoittanut ikänsä väärin, tieten tai tietämättään. Hänellä voi olla painavat syyt siihen (s. 2). Sama koskee ilman huoltajaa tulleen lapsen antamia tietoja perheenjäsenistään. Lapsen edun huomioiminen ohjaa viranomaisen tutkintaa ja tulkintaa näissäkin tapauksissa. Keskusliitto katsoo, että maahantulosäännösten kiertämisen ehkäisemiseen tähtäävissä pykälissä tulee olla mahdollisuus poiketa alaikäisen kohdalla, lapsen edun mukaisiin ratkaisuihin pyrkien.

Esitys ehdottaa, että uutta 36 § mukaista säännöstä sovellettaisiin esimerkiksi ulkomaalaislain 52 § perusteella oleskeluluvan saaneen alaikäisen kohdalla, jos tämä on antanut puutteellisia tai vääriä tietoja perheenjäsenistään. Lienee lähes mahdotonta saada varma tieto siitä, että esimerkiksi lapsi on tiennyt koko ajan vanhempiensa olevan elossa tai heidän olinpaikkansa. 36 § sanamuoto onkin ”jos on perusteltua aihetta epäillä perheenkokoajan saaneen oleskelulupansa …säännöksiä kiertämällä antamalla vääriä tietoja henkilöllisyydestään tai perhesuhteistaan”. Vaikka lapsi olisi antanut väärää tietoa tietoisesti, siihen voi olla erittäin painavat syyt. Päätöksentekijän on suhteutettava viranomaiselle ja yhteiskunnalle aiheutuva haitta väärien tietojen antamisesta lapsen etuun. Tekstissä täytyisikin olla viittaus lapsen etuun.  Lapsen rankaisemisella siten, että perhesiteet katkeaisivat lopullisesti, voi olla kauaskantoiset kielteiset seuraukset. Jos seurauksena on kotoutumisen epäonnistuminen, perheenyhdistämisen välttämisellä saatu säästö yhteiskunnalle voi jäädä paljon pienemmäksi kuin nuoren aikuisen jatkossa aiheuttamat sosiaali- ja terveyspalvelujen kustannukset.

Sama näyttöongelma kuin väärien tietojen antamisessa huoltajien olinpaikasta liittyy myös kasvattilapsiasiaan. Kun huoltosuhteesta ei ole virallista selvitystä, edellytettäisiin ehdotuksessa ”luotettavaa selvitystä siitä, että …lapsen aikaisemmat huoltajat ovat todistettavasti kuolleet tai kadoksissa… ” Keskusliiton mielestä on syytä vielä pohtia, miten hakijan oletetaan todistavan asia, josta ei ole virallista selvitystä. Luultavasti asiassa joudutaan, kuten tähänkin saakka, nojaamaan hakijan kertomukseen. Lainsäädännön tulee jatkossakin mahdollistaa riittävä joustavuus, jottei tiukkeneva tulkinta johda esimerkiksi kasvattilasten jäämiseen heitteille aseellisten selkkausten keskelle.

Lastensuojelun Keskusliitto näkee, että vuoden asumisaikaedellytyksen edut olisivat häviävän pienet suhteessa sen aiheuttamaan haittaan hakijoille. Ei ole mitään syytä hidastaa entisestään perheenyhdistämistä. Kotoutumisen hidastaminen pitkittämällä eroa perheestä on inhimillisesti kestämätöntä ja seuraukset voivat aiheuttaa jatkossa lisää kustannuksia sosiaali- ja terveydenhuollolle.   Lisäksi hakijat asetettaisiin kohtuuttoman eriarvoiseen asemaan maahanmuuttostatuksen perusteella. Suomi on aina myöntänyt hyvin vähän varsinaisia turvapaikkoja, mutta toissijaisen suojelun saaneet on käytännössä katsottu pakolaisiksi. Esitys asettaisi ensimmäistä kertaa varsinaisen pakolaisaseman ja toissijaista suojelua saaneet selkeästi er


[1]  Valtioneuvoston periaatepäätös kansalaisjärjestöjen toimintaedellytysten edistämisestä. Oikeusministeriö 2007:4. Keskusliitto toi esille näkemyksiään kuulemisaikatauluista lausunnossaan sisäasiainministeriön kansalais- ja kansalaisjärjestöstrategiaan 2009 – 2011.

[2] Hallituksen maahanmuuttopoliittinen ohjelma 19.10.2006.