Siirry sisältöön

Lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle eräiden tehtävien siirtämistä maahanmuuttovirastoon koskevaksi lainsäädännöksi

Lastensuojelun Keskusliitto kiittää lausuntopyynnöstä. Meneillään olevan hallinnonuudistuksen jatkovalmistelua varten haluamme nostaa esille seuraavaa:

  • Saman tahon toimiminen turvapaikkahakemusten tutkijana, päätöksentekijänä ja vastaanoton palveluista vastaavana viranomaisena on haasteellista. Tehokkuus ei saa heikentää turvapaikkaprosessin oikeusturvatakeita.
  • Maahanmuuttovirastolle on annettava riittävät resurssit uusien tehtäviensä hoitamiseen.
  • Muutosta valmistelevien viranomaisten on tutkittava mahdollisuutta erottaa ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten vastaanotto aikuisten vastaanotosta siten, että lasten majoittamiseen ja huolenpitoon saataisiin entistä enemmän sosiaali- ja terveyssektorin vastuuta. Ruotsin ja Norjan kokemuksia lasten vastaanoton järjestämisestä kannattaa hyödyntää.

Keskittäminen ei takaa säästöjä ja haastaa ihmisoikeuksien toteutumisen

Hallituksen esitys toistaa asiaa valmistelleen selvitysmiehen raportin [1] väitteet siitä, että turvapaikanhakijoiden vastaanoton ja turvapaikkamenettelyn siirto yhdelle vastuutaholle kahden sijaan toisi toimintaan tehokkuutta ja säästöjä. Tämä ei kuitenkaan saa raportissa eikä hallituksen esityksessä tuekseen yksityiskohtaisia perusteluja. Useat tahot kritisoivat selvitysmiehen raportin tehokkuusväitteitä ja sitä, että korostaessaan työperäistä maahanmuuttoa raportti ei käsittele hallinnonmuutoksen vaikutuksia kansainvälisen suojelun kannalta.

On vaikea nähdä, miten säästöjä saataisiin aikaan pelkästään sillä, että toiminnan ohjaus siirretään paikasta toiseen ja ”hallinto kootaan talousarviossa yhteen pääluokkaan ja lukuun” (s. 3). Kustannuksia syntyy, kun ihmisiä pyritään kohtelemaan kansainvälisten ihmisoikeussopimusten mukaisesti antamalla mahdollisuus hakea turvapaikkaa, käsittelemällä hakemukset yksilöllisesti ja hakijoiden oikeusturvaa kunnioittaen sekä majoittamalla ihmiset asianmukaisesti odotteluaikana. Palvelut maksavat riippumatta siitä, kuka niitä koordinoi. Turvapaikanhakijoita tulee ennalta arvaamaton määrä vuosittain ja järjestelmän on joustettava tulijamäärän mukaan. Esityksessä todetaan: ”Vastaanottotoiminnan käytännön ohjaus ja turvapaikanhakijoiden tarkoituksenmukainen sijoittaminen vastaanottokeskuksiin on olennaista turvapaikkaprosessin kokonaisuuden kannalta.” (s. 2) Tarkoituksenmukaisuus tarkoittaa esityksen mukaan hakijoiden sijoittamista vastaanottokeskuksiin maasta poistamispäätöksen toimeenpanon ja kotouttamisen kannalta sopivasti. On kuitenkin huomattava, että, koska kaikilla on samanlainen oikeus hakemuksensa käsittelyyn yksilöllisesti, hakijoiden päätöksiä ei voida ennakoida. Kun hakija majoitetaan, ei voida tietää, saako hän jäädä vai poistetaanko hänet maasta. Sijoittaminen on tähänkin saakka ollut erittäin vaikeasti hallittavaa kotouttamisen kannalta, koska hakijat voivat oleskeluluvan saatuaan muuttaa vapaasti asumaan haluamaansa kuntaan. Tärkein tarkoituksenmukaisuuden kriteeri tällä hetkellä lienee, missä keskuksissa on vapaita majoituspaikkoja. Hakijamäärien kasvaessa nopeasti, kuten kävi vuoden 2008 aikana, hakijat sijoitetaan sinne, missä tilaa on.

Toinen vastaanoton siirron kritiikin peruste on ihmisoikeusnäkökulmassa. Asiasta keskusteltiin jo tehtäessä ulkomaalaislakiin muutosta vastaanoton henkilöstön tiedonantovelvollisuudesta ulkomaalaisviranomaisille.[2] Tehokkuus ei saa vaarantaa turvapaikkamenettelyn oikeusturvatakeita.  Lähtökohtaisesti Lastensuojelun keskusliitto on eri mieltä selvitysmiehen esittämästä ongelmasta, että maahanmuuttovirastolla ei ole hallinnollista yhteyttä turva-paikanhakijoiden vastaanottoon ja kotouttamiseen. Mielestämme on päinvastoin ongelmallista, että sama taho vastaa turvapaikkahakemuksen tutkinnasta ja päätöksenteosta sekä hakijoiden majoittamisesta ja palveluista. Riskinä on, että työntekijät kohtaavat rooliristiriitoja työssään. On huolehdittava, että lupaviranomaisen ja hoitavan henkilöstön roolit ja toimenkuvat pidetään erillään. Vastaanottopalvelut ovat lähinnä sosiaalityötä ja monin paikoin kriisityötä, joka perustuu luottamuksellisen suhteen luomiseen asiakkaisiin. Tämä on haasteellista nykytilanteessakin, koska monet hakijat eivät luota viranomaisiin kotimaansa kokemusten perusteella. Tästä syystä vastaanotolla ei pitäisi olla mitään tekemistä turvapaikkatutkinnan eikä päätöksenteon kanssa. Onnistuneen vastaanottotyön edellytys on, että se on riippumaton lupamenettelystä.  Esimerkiksi jos vastuu ilman huoltajaa tulleiden lasten edustajajärjestelmästä siirtyy lupaviranomaiselle, syntyy ongelmallinen asetelma. Tämä ei käy ilmi hallituksen esityksestä.

Hallituksen esitys ei esittele kovinkaan yksityiskohtaisesti eri toimijoiden roolia muutoksen jälkeen. Miten esimerkiksi vastaanoton ohjaus ja valvonta tarkkaan ottaen jakautuisi ministeriön ja keskusviraston välillä? Esityksen 3 § ehdottaa löyhästi, että kotouttamislain nojalla voidaan perustaa neuvottelukuntia vastaanoton kehittämistä, ohjausta, seurantaa ja yhteensovittamista varten. Erityisesti säilöönottotoiminnan ohjausta ja valvontaa varten lähinnä keskustelufoorumin tyyppinen neuvottelukunta on kuitenkin riittämätön. Kysymyksiä herättävät myös toiminnot, jotka sijoittuvat kotouttamisen ja vastaanoton välimaastoon, kuten kiintiöpakolaisten vastaanotto. Tällä hetkellä varsin paljon kiintiöpakolaisia – esimerkiksi ns. hätätapauksina maahan tulleita – asuu majoitettuina vastaanottokeskuksiin, koska heille ei ole löydetty kuntapaikkaa. Näiden henkilöiden osalta vastuu olisi ilmeisesti tulevaisuudessakin ministeriöllä ja TE-keskuksilla.  Keskuksissa majoitetaan parhaillaan satoja ihmisiä, joilla on jo oleskelulupa Suomessa, mutta joita ei saada sijoitettua kuntiin. Kuntien haluttomuus ottaa pakolaisia vastaan onkin ehkä suurin pakolaispoliittinen haaste tällä hetkellä, eikä siihen voida vastata käsillä olevalla hallituksen esityksellä. Merkittävä syy on, että pakolaisista kunnille aiheutuvien kustannusten valtionkorvausten taso on jälkeenjäänyt.

Hallinnonuudistuksen yhteydessä maahanmuuttovirastolle on annettava riittävästi resursseja kaikkien ministeriöltä ja TE-keskuksilta sen vastuulle siirrettävien tehtävien hoitamiseen. Kahden henkilötyövuoden siirtäminen ministeriöltä virastolle on vähän. Selvitysmies esitti kuitenkin kaikkien ministeriötasolle kuulumattomien tehtävien siirron lisäksi myös niitä hoitavan henkilöstön siirtoa. [3]

Lasten vastaanottoon tarvitaan enemmän sosiaali- ja terveystoimen näkökulmaa

Koska muutos on valmisteltu varsin pitkälle, sen pysäyttäminen ei liene enää ajankohtaista. Vastaanotto on siirretty sisäasiainministeriön vastuulle, eivätkä sen rooliin kuulu operatiivisen tason politiikan toimeenpanoon liittyvät tehtävät.  Tässä tilanteessa on luonnollista erottaa politiikkatason ja toimeenpanoon liittyvä toiminta.

Lastensuojelun Keskusliitto ehdottaa, että asiaa arvioitaisiin uudelleen erityisen haavoittuvan ryhmän osalta. Kaikki ilman huoltajaa tulleet lapset, jotka syystä tai toisesta hakevat oleskeluoikeutta, tai ovat esimerkiksi ihmiskaupan uhreja [4], ovat oikeutettuja suojeluun lapsen oikeuksien sopimuksen nojalla. Heitä tulisi kohdella ennen kaikkea lapsina. Ulkomaalaisstatuksen tulisi olla aina toissijainen. Keskusliitto ehdottaa, että muutoksen yhteydessä ryhdytään tutkimaan mahdollisuutta eriyttää ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten vastaanotto aikuisten vastaanotosta. Lasten majoittamiseen ja huolenpitoon tulisi saada entistä vahvemmin mukaan sosiaali- ja terveyssektori. Lasten vastaanotossa tarvitaan paikallista panostusta ja yhteistyötä erityisesti sosiaali-, terveys- ja koulutoimen välillä. Tämän suuntaiseen ratkaisuun on päädytty Ruotsissa ja Norjassa. Norjassa alle 15-vuotiaista lapsista vastaa lastensuojeluviranomainen, ja Ruotsissa alaikäisten vastaanotto siirrettiin maahanmuuttovirastolta kunnille heinäkuussa 2006.

Ruotsissa aiheesta keskusteltiin pitkään ennen vastuun siirtoa. Perusteluna siirrolle oli maahanmuuttoviraston kaksoisrooli päätöksentekijänä ja lasten huolenpidosta vastaavana viranomaisena.  Myös ryhmäkotien työntekijät kokivat työnsä vaikeaksi, sillä lapsiin oli vaikea luoda luottamuksellista suhdetta. Useiden ruotsalaisten asiantuntijoiden mielestä lapset eivät saaneet riittävästi psykososiaalista tukea. Maahanmuuttoviraston varsinainen tehtävä ei ole huolehtia lapsista. Se kuuluu kuntien sosiaalitoimille, joilla on myös siihen vaadittava asiantuntemus. Kritiikki kohdistui Ruotsissa myös siihen, että viraston alaisia ryhmäkoteja ei varsinaisesti valvonut mikään instanssi, kun taas kuntien laitoksia valvovat lääninhallitukset. Ruotsin eduskunnan tilintarkastajat huomauttivat, että vastuunjako oli epäselvää kuntien ja maahanmuuttoviraston välillä; koska kunnat katsoivat vastuun olevan maahanmuuttovirastolla, lapset eivät saaneet tilintarkastajien mukaan sellaista huolenpitoa, joihin he olisivat sosiaalilainsäädännön mukaan oikeutettuja. [5]

Uudistus on nähty Ruotsissa pääosin myönteisenä, vaikka se on vielä keskeneräinen ja esimerkiksi ohjauksen ja lainsäädännön selkeyttämistä tarvitaan edelleen. Ruotsissa oli vaikeuksia löytää kuntia, jotka olivat valmiita perustamaan yksiköitä ilman huoltajaa tulleille lapsille. Vilkkaan julkisen keskustelun jälkeen ja valtion nostettua korvauksia kunnille, oli maahanmuuttovirasto kuitenkin vuoden 2008 helmikuuhun mennessä solminut 118 kunnan kanssa sopimuksen lasten vastaanotosta. Erityisesti ryhmäkotien työntekijät kiittävät sitä, ettei heillä ole työnantajansa vuoksi ”kaksoisroolia”. Parasta muutoksessa on ilmeisesti ollut, että sosiaalitoimi ottaa vastuuta lapsesta jo varhaisessa vaiheessa. Esimerkiksi lasta yksityismajoitukseen sijoitettaessa tehdään selvitys perheen sopivuudesta heti, eikä vasta oleskeluluvan saamisen jälkeen. Ennen uudistusta selvitykset saattoivat jäädä kokonaan tekemättä. [6]

Tilanne ei ole täysin verrattavissa Suomen oloihin, koska meillä kunnat ja järjestöt ovat aina ylläpitäneet vastaanottokeskuksia valtion kanssa solmitun sopimuksen pohjalta. Lasten vastaanottotyöstä on kuitenkin aina puuttunut lastensuojelun näkökulma, jonka avulla lapsen etu voitaisiin huomioida paremmin. Kun vastaanotto nyt keskitetään yhdelle isolle virastolle, voivat tehokkuusvaatimukset aiheuttaa paineita suurten, valtion ylläpitämien ryhmäkotien perustamiseen.

Keskusliitto ehdottaa, että lasten vastaanoton uudelleen järjestelyjä ryhdytään nyt suunnittelemaan ennakkoluulottomasti ja muiden pohjoismaiden kokemuksia hyödyntäen.

Turvapaikanhakijalasten määrän nopea kasvu tuo ongelmia vastaanottoon

Vastaanoton siirto osuu myös erittäin haasteellisen ajankohtaan. Suomeen tuli vuonna 2008 ennätysmäärä turvapaikanhakijalapsia ilman huoltajaa. Hakijamäärän äkillisen kasvun vuoksi palvelujen laatua on mahdotonta pitää tasaisena. Lapsia on majoitettu jopa hotelleihin. Kotouttamislain säädöksiä yksiköiden koosta ja lasten sekä henkilöstön mitoituksista ei pystytä noudattamaan. Edustajan määrääminen viipyy, jolloin lapset eivät saa oikeusapupalvelujakaan. Lapset joutuvat myös odottamaan kuukausia kouluun pääsyä. Nykyisessä tilanteessa syrjimättömyyden ja muut lapsen oikeuksien sopimuksen perusperiaatteet eivät toteudu. Näistä periaatteista ei pidä tinkiä, vaan järjestelmän resurssit on saatava pikaisesti vastaamaan tarpeita. Lasten vastaanottopalvelujen tason on oltava korkeammalla kuin aikuisten, koska ratkaisujen tulee olla lapsen edun mukaisia ja toteuttaa pakolaissopimusten lisäksi nimenomaan YK:n lapsen oikeuksien sopimusta.

Valtaosa lapsista ja nuorista saa jäädä maahan, koska he tulevat aseellisten selkkausten ja vaikeiden ihmisoikeustilanteiden keskeltä esim. Somaliasta, Afganistanista ja Irakista. Hakijoista suurin osa on lähes täysi-ikäisiä poikia. YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista takaa näille nuorille samat oikeudet kuin nuoremmillekin aina siihen saakka, kun he täyttävät 18 vuotta. He ovat kuitenkin kotoutumisen suhteen riski-iässä, varsinkin jos heillä on puutteellinen koulutustausta. Nämä nuoret on saatava mahdollisimman nopeasti kotouttavien palvelujen piiriin. On lyhytnäköistä säästää lasten vastaanotossa ja lykätä kotoutumisen alkamista. Jos hakijamäärät pysyvät lähivuosina näin suurina eikä vastaanottoon panosteta kunnolla, Suomeen saattaa muodostua huonosti kotoutuneiden, juurettomien maahanmuuttajanuorten joukko.

Keskusliitto korostaa, että YK:n lapsen oikeuksien sopimus on sitova ihmisoikeussopimus. Se velvoittaa, että näille lapsille tarjotaan samantasoiset palvelut kuin muille maassa asuville lapsille.


[1] Norrback, Ole (2008). Maahanmuuttohallinnon ja Maahanmuuttovirasto toiminnan kehittäminen. Sisäasiainministeriö, maahanmuutto. Helsinki.

[2] Hallituksen esitys ulkomaalaislain ja ulkomaalaisrekisteristä annetun lain muuttamisesta (HE 31/2006 vp). Asiaa sisäasiainministeriössä valmistelleen työryhmän ehdotus muuttui hallituksen esityksessä niin, että tiedonsaantivelvoite rajattiin koskemaan vain alaikäisiä turvapaikanhakijoita.

[3]  Ehdotus nro 1 selvitysmiehen raportissa s. 10. (Norrback, Ole: 2008. Maahanmuuttohallinnon ja Maahanmuuttoviraston toiminnan kehittäminen. Sisäasiainministeriö, maahanmuutto. Helsinki.)

[4]  “Ilman huoltajaa tulleet lapset ovat alle 18-vuotiaita lapsia ja nuoria, jotka ovat kotimaansa ulkopuo­lella ja jääneet vaille vanhempiensa tai muun huoltajansa suojaa. Jotkut lapset ovat aivan yksin, kun taas toiset …saattavat asua sukulaisten kanssa. Kaikki tällaiset lapset ovat erossa huoltajastaan ja oikeutettuja saamaan kansainvälistä suojelua monenlaisten kansainvälisten ja alueellisten sopimusten perusteella.”  Toimintasuositukset (statement of good practice), ilman huoltajaa tulleet lapset Euroopassa –ohjelma (separated children in europe programme) 2005, 3. Painos.

[5] Gunnarsson, Agneta (2008). Hur har det gått? Ensamkommande barn – mottagandet sedan kommunerna tagit över boende och omvårdnad. Räddä Barnen. Stockholm, 10.

[6] Gunnarson (2008), 41-42.