Siirry sisältöön

Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi lastensuojelulain 92 §:n muuttamisesta

Lastensuojelun Keskusliitto (LSKL) kiittää oikeusministeriötä mahdollisuudesta lausua luonnoksesta liittyen hallituksen esitykseen eduskunnalle laiksi lastensuojelulain 92 §:n muuttamisesta. Lastensuojelun Keskusliitto kannattaa ehdottomasti, että oikeudenkäynnin joutuisuutta lastensuojeluasioissa pyritään lisäämään. Asia on erittäin tärkeä lasten ja perheiden kannalta ja, kuten myös luonnoksessa tuodaan esille[1], lapsen edun mukaista.

Lastensuojeluasiat kohdistuvat voimakkaasti lapsen etuun sekä perhe-elämän ja yksityiselämän suojaan.[2] Tästä syystä LSKL haluaa lausunnossaan tuoda esille seikkoja, joiden näkökulmasta esitysluonnoksen mukainen valituslupamenettelyn laajentaminen näyttäytyy lastensuojeluasioissa ongelmallisena.

Esitysluonnoksen keskeiset ehdotukset

Lastensuojelulain valituslupasääntelyä ehdotetaan laajennettavaksi muutoksenhaussa hallinto-oikeudesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituslupamenettelyn piiriin tulisivat kaikki asiat, joissa hallinto-oikeuden päätöksestä saa nykyisin valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa. Nykyisin valituslupaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellytetään vain muutoksenhaussa kuntien välistä lastensuojelun järjestämis- ja kustannusvastuuta koskevista hallinto-oikeuden päätöksistä.

Lastensuojelun Keskusliiton lausunto

Keskusliitto korostaa lausunnossaan seuraavia asioita:

  • LSKL kannattaa ehdottomasti pyrkimystä nopeuttaa lastensuojeluasioiden oikeusprosesseja.
  • LSKL korostaa, että muutoksenhakuoikeuden rajoittaminen ei saa olla ensisijainen keino nopeuttaa lastensuojeluasioihin liittyviä prosesseja, vaan olennaista on turvata hallinto-oikeuksille ja kuntien lastensuojelutyölle riittävät resurssit, jotta tarve muutoksenhakuun kaiken kaikkiaan vähenee.
  • LSKL pitää erityisen ongelmallisena oikeusturvan kannalta valituslupamenettelyn laajentamista koskemaan valituksia tahdonvastaisesta huostaanottopäätöksestä sekä lapsen tutkimista koskevasta luvasta, joissa KHO on ensimmäinen muutoksenhakuaste.
  • LSKL pitää valitettavana, että esitysluonnoksesta puuttuu vaikutusten arviointi ja erityisesti lapsivaikutusten arviointi. Esitysluonnoksen perustelut olisivat vaatineet tuekseen selvityksiin tai tutkimuksiin liittyvää näyttöä. Tähän liittyy olennaisesti se, että lastensuojeluun liittyvien oikeussuojakeinojen toimivuutta tulisi selvittää kokonaisuutena.
  • Lastensuojeluun liittyvässä oikeusturvakeskustelussa tulee ottaa huomioon YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen ja lasten oikeuksien käyttöä koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen velvoitteet sekä Euroopan neuvoston lapsiystävällistä oikeudenkäyttöä koskevien suuntaviivojen ohjeistus.
  • LSKL kannattaa esityksen viemistä perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi.

Perustelut lausunnossa esitetyille keskusliiton näkökannoille

Hallituksen esitysluonnoksessa perustellaan muutoksen tarvetta valituslupasääntelyn laajentamiseen sillä, että 1) lastensuojeluasioissa hallinto-oikeuden (HaO) päätökset ovat muuttuneet harvoin korkeimmassa hallinto-oikeudessa (KHO), 2) valitusluvalla voitaisiin lisätä lastensuojeluasioissa oikeudenkäynnin joutuisuutta, mikä parantaa lapsen ja vanhempien oikeusturvaa, 3) valituslupajärjestelmä avittaisi KHO:n aseman kehittämistä enemmän oikeuskäytäntöä ohjaavan tuomioistuimen suuntaan, mikä osaltaan vahvistaa hallinto-oikeuksien ratkaisukäytännön ennakoitavuutta ja yhtenäisyyttä sekä sosiaalitoimen viranomaiskäytäntöjen ohjausta ja 4) asia liittyy pääministeri Sipilän hallitusohjelman tavoitteeseen oikeusprosessien nopeuttamiseksi.

Luonnoksessa tuodaan esille, että HaO:n päätökset ovat harvoin muuttuneet KHO:ssa. Luonnoksessa ei kuitenkaan verrata lastensuojeluasioissa tapahtuneita muutoksia muihin KHO:ssa käsitellyissä asiaryhmissä tapahtuneisiin muutoksiin, josta syystä perustelu jää tältä osin puutteelliseksi. Myöskään muuttuneiden päätösten määrällä ei voida yksinomaan selittää tarvetta asian käsittelylle KHO:ssa vaan kyse on myös HaO:n päätösten sisällöllisistä tarkennuksista ja linjauksista, vaikka päätös itsessään ei olisikaan muuttunut.

Oikeudenkäynnin joutuisuus ja viivytyksettömyys ovat tärkeitä oikeusturvan toteutumisen kannalta ja niitä korostetaankin esitysluonnoksessa useaan otteeseen. Esitysluonnoksen mukaan esityksen taustalla painavat myös KHO:n resurssikysymykset[3]. Sen arviointi, mitä merkitystä kaavailulla muutoksella on osapuolten oikeusturvan eri ulottuvuuksien kannalta, on kuitenkin puutteellisesti pohdittu. Esitysluonnoksesta ei tulisi jäädä sitä kuvaa, että valituslupasääntelyä ehdotetaan laajennettavaksi korostuneesti taloudellisista syistä, vaan osapuolille tulee lainsäädännöllä turvata kokonaisuudessaan takeet oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin.[4]

Yhteydenpidon rajoittamista koskevien päätösten muutoksenhakutien avaamista korkeimpaan hallinto-oikeuteen perusteltiin[5] lastensuojelulain muuttamisen[6] yhteydessä vuonna 2006 sillä, että se on ”tärkeää lapsen ja hänen vanhempiensa tai muiden läheistensä välisen yhteydenpito-oikeuden rajoittamista koskevien asioiden erittäin herkästä luonteesta johtuvan korostuneen oikeusturvan tarpeen vuoksi.” Esitöissä myös todettiin, että yksittäistapauksessa valitusmahdollisuus on välttämätön erityisesti lapsen, mutta myös muiden lapselle läheisten henkilöiden oikeusaseman kannalta. Muutoksenhakumahdollisuutta pidettiin tärkeänä myös siitä syystä, että tietoisuus valitusmahdollisuuden olemassaolosta voi myötävaikuttaa siihen, että yhteydenpidon rajoittamista koskevat asiat selvitetään ja käsitellään mahdollisimman perusteellisesti jo perustasolla. Vuoden 2007 lastensuojelulain uudistuksen yhteydessä valitusoikeutta KHO:een laajennettiin. Perustelujen[7] mukaan muutoksenhaun laajentamista edellyttivät hallintolainkäyttölain yleisperiaatteet ja lasta ja hänen läheisiään koskevat oikeusturvanäkökohdat. Korostunutta oikeusturvan tarvetta puolsi esitöiden mukaan näiden asioiden ”erityisen herkkä luonne”.

Kyseisen hallituksen esityksen mukaan myös subjektiivisena oikeutena pidetty jälkihuolto on lapsen tai nuoren kannalta niin merkittävä asia, että sitä koskevissa asioissa tulisi olla rajoittamaton valitusoikeus.[8] Samaa perustelua on pidetty pätevänä myös avohuollon tukitoimena järjestettävään asumisen ja toimeentulon turvaamiseen liittyen.[9]

Koska muutoksenhakua KHO:een on pidetty lastensuojelulain uudistuksessa lasten ja heidän vanhempiensa oikeusturvan kannalta erityisen merkittävänä, esitysluonnokseen olisi tullut sisällyttää huomattavasti selkeämmät ja monipuolisemmat, selvityksiin tai tutkimuksiin pohjautuvat perustelut sille, miten muutoksenhaun rajoittaminen valituslupamenettelyn laajentamisella toteuttaa paremmin osapuolten oikeusturvaa lastensuojeluasioissa. LSKL pitää valitettavana, että esityksestä puuttuu kokonaisuudessaan vaikutusten arviointi[10], sillä se olisi selkeyttänyt em. ongelmaa. Erityisesti lapsivaikutusten arviointi olisi ollut välttämätöntä, sillä lakimuutoksella on olennaisesti vaikutusta lastensuojelun asiakkaina olevien lasten asemaan ja oikeuksiin.

Erityisen ongelmallisena LSKL pitää sitä, että esitysluonnoksen mukaan valituslupamenettelyn piiriin tulisivat myös valitukset tahdonvastaisesta huostaanottopäätöksestä sekä lapsen tutkimista koskevasta luvasta, joissa KHO on ensimmäinen muutoksenhakuaste. Lastensuojelulain (417/2007) uudistuksen yhteydessä Sosiaali- ja terveysvaliokunta otti mietinnössään[11] kantaa siihen, että KHO jää tahdonvastaisissa huostaanottoasioissa ainoaksi muutoksenhakuasteeksi. Mietinnössä todettiin, että ”lapsen ja huoltajan oikeusturvan kannalta muutoksenhaun yksiportaisuus ei ole huomattava puute, koska ainoaksi jäävä muutoksenhakuaste näissä tapauksissa on ylin hallintoasioita käsittelevä tuomioistuin.” Myös lapsen tutkimista koskevaa lupaa (LSL 28 §) pidettiin niin merkittävästi huoltajan oikeuksia rajoittavana, että sen osalta muutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen olisi perusteltua. LSKL pitää valitettavana, että esitysluonnoksen perusteluista ei käy selkeästi ilmi, miksi valituslupamenettely on laajennettu myös näihin asiaryhmiin.

Eduskunta edellytti vastauksessaan[12] liittyen lastensuojelulain uudistamiseen, että hallitus seuraa lapsen huostaanottoa koskevan päätöksenteon toimivuutta. LSKL haluaa tuoda esille, että ennen kuin ryhdyttiin valituslupamenettelyn laajentamispyrkimyksiin, olisi tullut selvittää eduskunnan edellyttämällä tavalla lastensuojeluun liittyvien oikeussuojakeinojen toimivuutta kokonaisuutena.

LSKL korostaa, että ei tule yksipuolisesti rajoittaa mahdollisuuksia muutoksenhakuun vaan olennaista on turvata hallinto-oikeuksille ja kuntien lastensuojelutyölle riittävät resurssit, jotta tarve muutoksenhakuun kaiken kaikkiaan vähenee. Tähän ei riitä KHO:n aseman kehittäminen enemmän prejudikaattituomioistuimen suuntaan, vaan tarvitaan selkeästi enemmän resursseja ja myös lapsen oikeuksiin ja lastensuojeluun liittyvää koulutusta hallinto-oikeuksille. Tämä parantaisi alueellista yhdenvertaisuutta, jossa on todettu lastensuojeluasioissa olevan puutteita. LSKL arvostaa HaO:n asiantuntijajäsenten työpanosta mutta korostaa samalla, että asiantuntijajäsenjärjestelmän kehittäminen on olennaisen tärkeää. HaO:n asiantuntijajäsenille tarvitaan koko maan kattava yhtenäinen perehdytys ja koulutus, joka toisi alueellista tasa-arvoa lastensuojeluasioiden käsittelyyn hallinto-oikeuksissa.

HaO:n riittävät resurssit olivat esillä jo lastensuojelulain (417/2007) uudistuksessa. Perustuslakivaliokunta totesi[13] tahdonvastaisiin huostaanottoihin liittyen, että ensi asteen päätöksenteon siirtäminen kuntien viranomaisilta hallinto-oikeudelle on merkityksellistä oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevien vaatimusten kannalta. Perustuslakivaliokunnan mukaan päätöksenteon siirtäminen edellyttää merkittävien lisäresurssien osoittamista hallinto-oikeuksille ja ehdotuksen perusteella ainoaksi muutoksenhakuasteeksi jäävälle korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Muussa tapauksessa voi vaarantua asioiden joutuisa ja samalla moniammatilliseen asiantuntemukseen perustuva sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset täyttävä käsittely.

Myös eduskunnan oikeusasiamies on vuoden 2015 toimintakertomuksessaan todennut, että oikeuslaitokseen kohdistuvista säästöistä on seurannut pitkiä käsittelyaikoja ja puutteita tuomioistuinten rakenteelliseen riippumattomuuteen. Oikeusasiamiehen mukaan pitkät käsittelyajat aiheuttavat vakavia ongelmia asioissa, jotka vaativat viivytyksetöntä käsittelyä, kuten lasten oikeuksia koskevat asiat. Oikeuslaitokseen kohdistuvat erilaiset asioiden tutkittavaksi ottamiseen ja käsittelyyn liittyvät rajoitukset saattavat olla oikeusvaltion kannalta kriittisiä.[14]

LSKL haluaa vielä painottaa, että lastensuojeluun liittyvässä oikeusturvakeskustelussa tulee ottaa huomioon erityisesti YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen, lasten oikeuksien käyttöä koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen velvoitteet sekä Euroopan neuvoston lapsiystävällistä oikeudenkäyttöä koskevien suuntaviivojen ohjeistus. Lähtökohtana on, että lastensuojelun toiminnan tulee täyttää UN General Assembly: Guidelines for the Alternative Care of Children, A/RES/64/142 (2010) mukaiset laadun vaatimukset.[15]

 

[1] Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi lastensuojelulain 92 §:n muuttamisesta, s. 4.

[2] Esitysluonnos s. 8.

[3] Ks. esim. esitysluonnos s. 4, 5.

[4] PL 21.2 §: ”Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.”

[5] Hallituksen esityksessä laiksi lastensuojelulain muuttamisesta (HE 225/2004 vp)

[6] Laki lastensuojelulain muuttamisesta 583/2006.

[7] Hallituksen esitys Eduskunnalle lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi HE 252/2006 vp.

[8] Hallituksen esitys Eduskunnalle lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi HE 252/2006 vp, s. 205

[9] Kaarlo Tuori & Toomas Kotkas (2016): Sosiaalioikeus. s. 709.

[10] Säädösehdotusten vaikutusten arviointi. Ohjeet. Oikeusministeriön julkaisuja 2007:6: ”Säädösvalmistelussa vaikutusten arviointi tuottaa tietoa erilaisten toteuttamisvaihtoehtojen vaikutuksista. Vaikutusarviointi mahdollistaa sen, että päätöksentekijöillä on käytettävissään riittävästi luotettavaa tietoa erilaisista ratkaisuvaihtoehdoista ja niiden seurauksista. Lakien ja muiden säädösten vaikutusten arviointi on välttämätön pohja poliittiselle päätöksenteolle ja edesauttaa sääntelyn yhteiskunnallisten tavoitteiden toteutumista. Hyvä vaikutusarviointi parantaa lainsäädännön laatua.” Pääministeri Sipilän hallitusohjelman kärkihankkeen tavoitteita s. 27: ” Perustetaan valtioneuvoston yhteyteen lainsäädännön vaikutusarviointielin, jonka tehtävä on varmistaa lainsäädännön vaikutusarviointien laatu.”

[11] StVM 59/2006 vp – HE 252/2006 vp.

[12] EV 309/2006 vp – HE 252/2006 vp.

[13] PeVL 58/2006 vp – HE 252/2006 vp.

[14] Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2015, s. 33.

[15] http://www.unicef.org/protection/alternative_care_Guidelines-English.pdf