Siirry sisältöön

Lausunto ulkomaalaislain muuttamisesta liittyen säilöönottoon

Lastensuojelun Keskusliitto katsoo, että ilman huoltajaa tulleiden lasten säilöönotto tulee kieltää, eli 15 vuoden ikäraja kiellossa tulee poistaa. Vähäinen säilöönotettujen lasten määrä ei voi olla perusteena käytännön jatkamiselle, sillä perus- ja ihmisoikeudet kuuluvat jokaiselle yksilölle. Lisäksi asumisvelvollisuuden käyttämiseen lasten ja lapsiperheiden kohdalla tulee liittää ehto, että myös ulkomaalaislakiin kirjatut säilöönoton edellytykset täyttyisivät. Perheet tulee sijoittaa vain sellaisiin yksiköihin, jotka ovat lapsille ja lapsiperheille soveltuvia.

Luonnos hallituksen esitykseksi Eduskunnalle ulkomaalaislain muuttamisesta liittyen säilöönotolle vaihtoehtoisten turvaamistoimien kehittämiseen (Lausuntopyyntö 15.4.2016, SMDno-2015-422; SM012:00/2015)

Lastensuojelun Keskusliitto kiittää mahdollisuudesta lausua esitysluonnokseen. Keskusliitto ei ole muuttanut kantaansa liittyen lasten säilöönottoon [1]. Lapsen oikeuksien komitea kehottaa sopimusvaltioita lopettamaan lasten säilöönoton. Näin on moni Euroopan maa jo tehnytkin, ja on valitettavaa, ettei Suomi ole niiden joukossa. Ilman huoltajaa tulleiden lasten säilöönotto pitäisi kieltää kokonaan, mikä oli alun perin tarkoituskin lähdettäessä tekemään käsillä olevia lakimuutoksia. Myös huoltajansa kanssa olevien lasten säilöönotto tulisi olla mahdollista vain poikkeuksellisessa tapauksessa.

Nyt esitetty asumisvelvoite on todellinen vaihtoehto säilöönotolle vain, jos edellytetään myös säilöönoton kriteerien täyttyvän tilanteessa, jossa asumisvelvoitetta käytetään. Muussa tapauksessa tämä tarkoittaa vain lisää turvaamistoimia. Kun hallitus varautuu palauttamaan suuria määriä kielteisen päätöksen saaneita, on vaarana, että asumisvelvoitteen käytöstä tulee yleistä. Näin ollen tulee kaikkien lasten/perheiden osalta asumisvelvoitteeseen liittää ehto, että säilöönoton kriteerit tapauksessa täyttyisivät. Nyt esityksessä tuo ehto koskee vain ilman huoltajaansa tulleita nuoria.

Perheitä ei tule sijoittaa mihin tahansa, vaan heidät täytyy ohjata vastaanottokeskuksiin, jotka on tarkoitettu erityisesti lapsiperheille ja joissa pystytään vastaamaan lasten tarpeisiin. Palautuskeskuksia ei ole vielä perustettu, ja huolena on, että niistä ei tule lapsille soveltuvia. Asumisvelvoitteen käyttöönoton ei pidä johtaa siihen, että lapsiperheitä siirretään säilöönottokeskuksen kaltaisiin yksiköhin. On vältettävä siirtoja, ja tarjottava laadukkaita vastaanoton palveluja perheille, jotta lapset voivat elää mahdollisimman normaalia elämää aina siihen saakka, kun palautus toimeenpannaan.

Taustaa ja esityksen pääasiallinen sisältö

Lasten säilöönoton kieltäminen on ollut monivaiheinen ja ilmeisen hankala prosessi. Vapaudenriisto ylipäätään ihmisten kohdalla, jotka eivät ole tehneet rikoksia, herättää keskustelua. Etenkin lasten säilöönotto on laajalti tuomittu. Kuten käsillä olevassa esityksessä pohditaan, säilöönotto on viranomaisten näkökulmasta tehokas keino saada palautukset tehtyä, mutta toisaalta se rajoittaa kohdehenkilöiden oikeuksia merkittävästi. Esityksen mukaan säilöönotto on myös hallinnollisesti kuormittavaa – eli kallista.

Sisäministeriössä näitä lakimuutoksia on valmisteltu vuoden 2011 joulukuusta saakka. Käsillä oleva esitys ei lopulta onnistunut tavoitteessa, joka hallitukselle asetettiin jo Kataisen hallituksen ohjelmassa ja jonka hallitus itse toisti hallituskauden lopussa esitystä eduskunnalle annettaessa lausuman muodossa. Tarkoitus oli tehdä hallitusohjelman edellyttämät lakimuutokset ilman huoltajaa tulleiden lasten säilöönoton kieltämiseksi. 15 vuotta täyttänyt lapsi voidaan kuitenkin edelleen ottaa säilöön maasta poistamisen yhteydessä kuudeksi vuorokaudeksi, (ensin 72 tunniksi, sekä erityisistä syistä voidaan jatkaa vielä toiset 72 tuntia).

Ulkomaalaislaissa säädetään tietyistä hallinnollisista turvaamistoimista, joiden tarkoitus on helpottaa ulkomaalaisen maahantulon tai maassaolon edellytysten selvittämistä ja ennen kaikkea maasta poistamista. Viimesijaisin muoto on ottaa henkilö säilöön, mikä on tehokas keino estää henkilön katoaminen ennen palautusta. Lievempiä muotoja ovat ilmoittautumisvelvollisuus määräajoin viranomaisille tai matkustusasiakirjojen luovuttaminen viranomaisille. Esitysluonnos lähtee siitä, että tarvitaan uudenlainen turvaamistoimi, jolla pystyttäisiin rajaamaan ulkomaalaisen liikkumisvapautta maassa ilman, että häntä tarvitsisi kuitenkaan ottaa säilöön.

Uusi asumisvelvollisuus tarkoittaisi, että ulkomaalainen määrättäisiin asumaan tietyssä vastaanottokeskuksessa. Hänellä olisi myös ilmoittautumisvelvollisuus tuossa vastaanottokeskuksessa kerran tai useamman kerran vuorokaudessa. Ilman huoltajaa tulleen kohdalla tähän liitettäisiin myös kielto poistua vastaanottokeskuksen alueelta ilman erityistä lupaa (122 a § Lapsen asumisvelvollisuus).

Asumisvelvollisuuden tulee olla aidosti vaihtoehto säilöönotolle

Esitystä valmisteltaessa on keskusteltu siitä, onko uusi asumisvelvollisuus aito vaihtoehto säilöönotolle. Jos asumisvelvoitetta käytetään henkilöihin, joiden kohdalla säilöönoton edellytykset eivät täyty, ei ole kyse vaihtoehtoisesta vaan uudesta turvaamistoimesta. Järjestöt yhdessä YK:n pakolaisjärjestö UNHCR:n kanssa esittivät tästä huolensa kuulemistilaisuudessa joulukuussa 2015 tuoden esille, että tulossa näyttäisi olevan entistä enemmän turvaamistoimia niiden rajoittamisen sijaan.

Huolena on, että näitä uusia turvaamistoimia ryhdyttäisiin käyttämään automaattisesti kielteisen päätöksen saaneisiin palautusten turvaamiseksi (muiden kuin yksintulleiden osalta). Esitys ei ole muuttunut järjestöjen näkemyksiä lähemmäksi kuulemisen jälkeen. Lastensuojelun Keskusliitto katsookin, että asumisvelvollisuuden käyttämiseen lasten ja lapsiperheiden kohdalla tulee liittää ehto, että myös ulkomaalaislakiin kirjatut säilöönoton edellytykset täyttyisivät.

Esitysluonnoksen mukaan ehto toteutuu ilman huoltajaa tulleen kohdalla; sitä voitaisiin käyttää vain tapauksessa, jossa myös säilöönoton edellytykset täyttyisivät. Tällä sanotaan olevan myönteinen vaikutus lasten asemaan ja lapsen edun toteutumiseen. Lastensuojelun Keskusliitto huomauttaa, että muutosta tulee kuitenkin tarkastella suhteessa siihen, että ilman huoltajaa tulleiden lasten säilöönotto oli tarkoitus lopettaa kokonaan. Lapsen edun käsite ei taivu puoltamaan lapsen säilöönottoa. Kuten esityksessäkin todetaan, Lapsen asumisvelvollisuus (122 a §) on perustuslain 7 §:n mukainen vapaudenmenetys, samoin kuin säilöönotto. Tämän vuoksi lapsen asumisvelvollisuuteen sovelletaankin säilöön ottamisen päättämisestä ja tuomioistuinkäsittelystä säädettyjä menettelyjä.

Ilman huoltajaa tulleiden lasten säilöönotto tulee kieltää

Lastensuojelun Keskusliito katsoo, että ilman huoltajaa tulleiden lasten säilöönotto tulee kieltää, eli 15 vuoden ikäraja kiellossa tulee poistaa. Esitysluonnos toteaa, että säilöönotolle on olemassa selkeä ulkomaalaislain mukainen tarve myös alaikäisten kohdalla. Jää kuitenkin epäselväksi, mikä on tuo tarve. Näin myös tässä esityksessä nähdään toistuvasti esitettävä väite, että lapsia otetaan hyvin vähän säilöön. Tällä ei kuitenkaan voi argumentoida lasten säilöön ottamisen jatkamista. Perus- ja ihmisoikeuksien loukkausten pieni määrä ei ole perustelu käytännölle, sillä oikeudet koskevat jokaista yksilöä.

Lisäksi tilastoinnissa on ollut takavuosina suuria puutteita, ja säilöön otettujen lasten määristä on esitetty erilaisia lukuja [2]. Ilman huoltajaa tulleet eivät myöskään juuri ole saaneet kielteisiä päätöksiä, eli palautuksiakin on ollut vähän, minkä vuoksi myös säilöönottoja on ollut vähän.

Sisäministeriön poliisiosasto on tuonut esille erilaisissa yhteyksissä [3], että säilöön otetut ilman huoltajaa turvapaikanhakijoina tulleet ovat usein syyllistyneet rikoksiin. Myös käsillä olevassa luonnoksessa viitataan tähän (s. 8): ”Lapsi on saattanut esimerkiksi syyllistyä Suomessa oleskellessaan toistuvasti rikosiin.” Lastensuojelun Keskusliitto huomauttaa, että tämä on kestämätön argumentti lasten säilöönotolle. Jos lapsi tai nuori on syyllistynyt rikoksiin, hän on jo asiasta rikosoikeudellisessa vastuussa, ja asiaa hoidetaan tarvittaessa pakkokeinolain kautta. Rikostilanteissa tulee lapsiin suhtautua samalla tavoin kuin suomalaisiin lapsiin seurausten osalta. Ulkomaalaislain mukaista säilöönottoa ei voida käyttää jonkinlaisena lisärangaistuksena.

Esityksessä viitataan epäsuorasti myös säilöönoton kustannuksiin. Todetaan, että säilöönotto tulee kalliiksi. Todetaan myös, että toisaalta kustannuksia syntyy myös siitä, että maassa luvattomasti oleskelevat tai kielteisen päätöksen saaneet katoavat viranomaisilta, kun heidän palauttamiseensa on jo varauduttu. On ilmeisen hankala laskea, kumpi aiheuttaa enemmän kustannuksia, tehokas palauttaminen säilöönottoineen vai se, että osa ihmisistä katoaa ennen palautuksen toimeenpanoa. Vaikka tekstissä jää hieman epäselväksi, käytetäänkö kustannuksia argumenttina säilöönoton käyttämisen puolesta vai vastaan, Lastensuojelun Keskusliitto korostaa, että kustannukset eivät voi olla peruste tällaisessa perusoikeuksiin kajoavassa asiassa.

YK:n Lapsen oikeuksien sopimuksen mukaan lapsen vapaudenriistoon on turvauduttava vasta viimeisenä ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona (37/b artikla). Ilman huoltajaa tulleita koskevassa yleiskommentissaan Lapsen oikeuksien komitea tarkentaa vielä, että vapaudenriistoa ei voida perustella pelkästään lapsen maahanmuuttostatuksella tai sen puuttumisella eikä sillä, että lapsi on tullut ilman huoltajaansa [4]. Komitea on ottanut entistä voimakkaammin kantaa lasten säilöön ottamisen kieltämiseksi vuonna 2012: sen mukaan säilöönotto pelkästään maassa oleskeluun liittyvän statuksen vuoksi on aina lapsen edun vastaista ja valtioiden on pikaisesti lopetettava lasten säilöönotto tällä perusteella [5]. Komitea on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että Suomi ottaa lapsia säilöön [6].

Lapsen edun käsite ei taivu puoltamaan lapsen säilöönottoa

Lastensuojelun Keskusliitto kiinnittää huomiota siihen, miten esitysluonnoksessa on sanoitettu lapsen etua. Esityksessä todetaan (Yleisperustelut, s. 8), että perheyhteyden säilyttämiseksi voi olla välttämätöntä ottaa säilöön lapsi, vaikka säilöönoton edellytykset eivät täyttyisi lapsen oman tilanteen vuoksi. Tällainen tilanne voi tulla eteen, jos lapsi on maassa yhden huoltajan kanssa. Esityksen mukaan ”kyseessä ei silloin ole turvaamistoimi, vaan lapsen etuun perustuva oikeus olla säilöön otetun vanhemman luona.” Keskusliitto korostaa, ettei lapsella ole tällaista oikeutta, joutua vapaudenriiston kohteeksi vanhempansa kanssa.

Keskusliitto pitää arveluttavana lapsen edun käsitteen taivuttamista kyseisellä tavalla. Lapsen oikeuksien komitea on antanut yleiskommentin, jossa se avaa lapsen etua perusteellisesti [7]. Em. tapauksessa kyseessä on nimenomaan turvaamistoimi, joka kohdentuu lapseen epäsuorasti. Jos yhteiskunnan intressi on tietyssä tilanteessa todella niin suuri, että lapsen kanssa oleva huoltaja on otettava säilöön, on olosuhteet luotava sellaisiksi, ettei lapsen oikeuksia rikota. Henkilökohtaisen vapauden ja liikkumisvapauden rajoittaminen ei sisällä oikeutta käyttää sitä perusteena muulle perus- tai ihmisoikeuden rajoittamiselle. Tämä asettaa suuria vaatimuksia säilöönottoyksikölle. Tässä yhteydessä on huomioitava, että vankilasta säilöönottoyksiköksi muutettua Joutsenon yksikköä on kritisoitu syrjäisyydestä ja vankilamaisuudesta [8].

Keskusliitto korostaa, että YK:n Lapsen oikeuksien sopimuksen 6 artikla asettaa valtioille velvoitteen taata jokaiselle lapselle henkiinjäämisen ja kehittymisen edellytykset mahdollisimman täysimääräisinä. Kaikessa viranomaistoiminnassa on varmistettava, että lapsella on mahdollisuus kasvaa ja kehittyä turvallisesti täyteen potentiaaliinsa. Tähän liittyy kiinteästi niin oikeus koulutukseen (LOS art. 28), terveyteen (LOS art. 24) ja sosiaaliturvaan (LOS art. 27), kuin oikeus leikkiin ja lepoonkin (LOS art.31). Nämä kaikki seikat on turvattava myös säilöönottoyksikössä.

Asumisvelvoite liittyy palautuskeskuksiin, joista ei ole säädetty

Uuden turvaamistoimen tarve on tullut entistä ajankohtaisemmaksi turvapaikanhakijoiden määrän äkillisen kasvun vuoksi. Maahanmuuttoviranomaisille on syntymässä tarve hallinnoida suuriakin joukkoja kielteisen päätöksen saaneita. Asumisvelvoite liittyy kiinteästi palautuskeskusten perustamiseen. Tästä huolimatta ei kuitenkaan vielä ole tiedossa, millaisia suunnitelmia on olemassa palautuskeskusten suhteen; ollaanko luomassa uudenlaista välimuotoa säilöönottoyksikön ja vastaanottokeskuksen välille? Millaisiin palveluihin kielteisen päätöksen saaneet palautuskeskuksissa asuvat olisivat oikeutettuja? Siirrettäisiinkö lapsiperheitä näihin palautuskeskuksiin?

Esitysluonnos (s. 25) hahmottelee hieman, mitä saattaa olla edessä: ”Asumisvelvollisuuden käyttö nimetyssä vastaanottokeskuksessa saattaa mahdollisesti aiheuttaa järjestyshäiriöitä, etenkin jos vastaanottokeskukseen tai palautuskeskuksessa on sijoitettu huomattava määrä henkilöitä, joille on määrätty asumisvelvollisuus. Häiriöihin on kuitenkin mahdollista varautua asianmukaisilla turvallisuusjärjestelyillä sekä vastaanottokeskusten maantieteellisellä sijoittelulla.”

Tämä viittaisi siihen, että palautuskeskukset sijoitettaisiin ehkä syrjäisiin paikkoihin ja niissä olisi tehokkaat turvatoimet. On vielä epäselvää, taipuuko nykyinen vastaanottolaki tällaisiin säilöönottokeskusten ja vastaanottokeskusten välimaastoon sijoittuviin yksiköihin, vai tarvitaanko lakimuutoksia. Maahanmuuttovirastosta on esitetty julkisuudessa pohdintoja, että palautuskeskukset voivat olla eräänlainen riskikeskittymä, kun suuria määriä kielteisen päätöksen saaneita majoitetaan yhteen [9]. Lastensuojelun Keskusliitto katsoo, että on huolehdittava ennen kaikkea perheiden tilanteesta. Perheet tulee sijoittaa vain sellaisiin yksiköihin, jotka ovat lapsille ja lapsiperheille soveltuvia. On selvää, ettei Joutsenon säilöönottoyksikkö yksinään riitä täyttämään tätä tarvetta nykyisillä hakijamäärillä ja hakijoiden lähtömaiden ollessa etupäässä niitä, jonne palauttaminen on vaikeaa.

Asumisvelvoitteen ja siihen liittyvän ilmoittautumisvelvoitteen valvonta on julkisen hallinnon tehtävän siirtämistä muulle kuin viranomaiselle. Esityksen mukaan tämä olisi perustuslain mukaista, sillä kyse ei olisi merkittävästä julkisen vallan käyttämisestä. Keskusliitto huomauttaa vielä, että vaikka valvonta muissa kuin valtion tai kuntien yksiköissä ei olisikaan perustuslain vastaista, asiasta varmasti tulee keskustelua. Vastaanottokeskuksia ylläpitäviä yhteisöjä on hyvin monenlaisia.

[1] Esim. Lastensuojelun Keskusliiton lausunnot 19.4.2012, (lausuntopyyntö SM072:00/2011) https://www.lskl.fi/kan-nanotot-ja-lausunnot/lasten-sailoonoton-rajoittamisesityksessa-puutteita-2/ ; 31.3.2014 (lausuntopyyntö 13.2.2014 SM072:00/2011) https://www.lskl.fi/kannanotot-ja-lausunnot/lasten-sailoonotto-loukkaa-vakavasti-lapsen-oikeuksia/; tai lausunto hallintovaliokunnalle 12.11.2014 (kuulemistilaisuus 14.11.2014).

[2] Amnestyn Suomen osaston selvityksen mukaan esimerkiksi vuonna 2010 otettiin lapsia säilöön laskentatavasta riippuen vähintään 37 lasta, mahdollisesti 54. Amnesty International Suomen osaston lausunto SM:lle 21.6.2012 lausuntopyyntöön SM072:00/2011, s. 2.

[3] Esimerkiksi säilöönoton vaihtoehtoja koskevassa kuulemistilaisuudessa 6.11.2014. Tiivistelmä kuulemistilaisuudesta Sisäministeriö 8.12.2014.

[4] General Comment No. 6 (2005).Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin. (CRC/GC/2005/6), kohdat 61-63.

[5] “The detention of a child because of their or their parent’s migration status constitutes a child rights violation and always contravenes the principle of the best interests of the child. In this light, States should expeditiously and completely cease the detention of children on the basis of their immigration status.” Committee on the Rights of the Child. Report of the 2012 Day of General Discussion the Rights of All Children in the Context of International Migration. Suositukset, kohta 78. http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/docs/discussion2012/ReportDGDChildrenAndMigration2012.pdf

[6] YK:n Lapsen oikeuksien komitean päätelmät Suomelle. CRC/C/FIN/CO/4. 7.9.2011. Kohta 60 c. http://formin.finland.fi/public/download.aspx?ID=82628&GUID={08815486-C2F7-4348-A1DC-0985FA9542EC}

[7] CRC/C/GC/14. Yleiskommentti nro 14 (2013) lapsen oikeudesta saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon (3 artikla, 1 kohta). http://lapsiasia.fi/wp-content/uploads/2015/03/CRS_14.pdf

[8] Selonteko Suomen hallitukselle kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen estämiseksi toimi-van eurooppalaisen komitean (CPT) käynnistä Suomessa 22. syyskuuta – 2.lokakuuta 2014. CPT (2015) 08. Strasbourg 17. maaliskuuta 2015.
ks. myös: Kidutuksen vastainen komitea antoi alustavat havaintonsa tarkastuksestaan suljettuihin laitoksiin Suomessa. Oikeusministeriön tiedote 31.10.2014.

[9] Esim. Kaleva http://www.kaleva.fi/uutiset/kotimaa/tuleva-palautuskeskus-herattaa-epailyksia-maahanmuuttovirastossa/723970/ tai Turun Sanomat 31.3.2016 http://www.ts.fi/uutiset/kotimaa/857753/Tuleva+palautuskeskus+herattaa+epailyksia+maahanmuuttovirastossa