Siirry sisältöön

Perhe on kotoutumisen tärkeä elementti

Suomen tulee keskittyä turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston kansallisessa toimeenpanossa maahanmuuttajien kotoutumisen tukemiseen.

Lastensuojelun Keskusliiton lausunto Sisäasiainministeriölle luonnoksesta turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston kansalliseksi ohjelmaksi 2014–2020

(SMDno/2013/1021)
Lausuntopyyntö id1169539

Lastensuojelun Keskusliitto kiittää mahdollisuudesta lausua turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston kansallisesta ohjelmasta. Keskusliitto toimitti vastikään hallituksen esitysluonnosta sisäasiainrahastoja koskevan lausuntonsa, ja painottaa samoja asioita lausunnossaan:

Keskusliitto toivoo, että Suomi käyttäisi kansallista liikkumavaraa rahastoilla toteutettavien toimien suhteen ennen kaikkea ihmisoikeusnäkökulman vahvistamiseen. Suomella on pienten maahanmuuttajamäärien vuoksi hyvät mahdollisuudet välttyä maahanmuuttajataustaisten marginalisoitumiselta ja etnisten suhteiden kiristymiseltä. Maahanmuuttajien sitouttaminen suomalaiseen yhteiskuntaan kotoutumista tukemalla on aivan olennainen näiden ongelmien ehkäisyssä. Siihen tulisi varata vähintään puolet tämän rahaston varoista.

Turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston yksi tärkeä tehtävä on kehittää laillisia väyliä tulla maahan. Varsinainen laittoman maahanmuuton torjunta ei sen sijaan tulisi olla tämän rahaston painopiste; tavoite sopii paremmin sisäisen turvallisuuden rahastolle. Keskusliitto esitti jo rahastoja koskevassa lausunnossaan huolensa siitä, että ja kontrollinäkökulma nousee esiin sekä rahastojen tavoitteissa että rahamäärien jakautumisessa niiden kesken.

On tärkeää, että kansallisten ohjelmien ja toimeenpano-ohjelmien valmisteluun otetaan mukaan riittävä kansalaisyhteiskunnan edustus, mukaan lukien maahanmuuttajajärjestöt. Tulisi harkita vielä, voisiko ohjelmien sisältöön jättää vielä joustovaraa ja järjestelmää aikatauluttaa siten, että rahastojen kansalliset seurantakomiteat asetetaan, jotta ne voivat vielä vaikuttaa ohjelmien viimeistelyyn. Seurantakomiteoilla tulee olla todellista vaikutusvaltaa.

Yleistä

EU-rahastot ovat osaltaan merkittävä maahanmuuttopolitiikan ohjauksen väline. Viime kädessä ohjelmien tavoitteiden toteutuminen riippuu tietenkin siitä, millaisia hankehakemuksia saadaan ja miten hankkeet onnistuvat. Kansalliset ohjelmat ja toimeenpano-ohjelmat kuitenkin linjaavat ja rajaavat kehittämistyötä. Olisi hyvä, että kansallisilla seurantakomiteoilla olisi todellista vaikutusvaltaa, eikä vain näennäinen päätöksentekijän rooli ministeriössä valmiiksi tehtyjen ratkaisujen hyväksyjänä. Kansallisten ohjelmien lisäksi merkitystä on myös toimeenpano-ohjelmilla, joten myös niiden valmisteluun tulisi seurantakomiteoiden ehtiä mukaan.

On tärkeää, että rahastojen ohjaustyössä hyödynnetään laajapohjaisesti kansalaisyhteiskunnan asiantuntemusta, myös maahanmuuttajajärjestöjä. Tämä olisi luonnollisesti tärkeää myös hankkeissa. Maahanmuuttajien omilla järjestöillä on kansalaisjärjestökentällä täydentävä tehtävä; ne antavat arvokasta vertaistukea tai mahdollisuuksia kehittää kulttuuri-identiteettiä ja kaksikielisyyttä kun taas muut järjestöt kiinnittävät suomalaiseen yhteiskuntaan.

Luonnoksessa ei esitellä mitenkään sisäasiainrahastoja koskevien asetusten sisältöä. Vaikka asetuksia ei ole vielä lopullisesti hyväksytty, olisi ollut hyvä valaista niitä lyhyesti lausuntokierrokselle lähteneessä versiossa. Ohjelmassa olisi suositeltavaa kertoa selkeästi, mitkä ovat rahaston tavoitteet EU:n tasolla, ja kuinka paljon niiden toimeenpanossa on kansallista liikkumavaraa. Käsillä olevan luonnoksen väliotsikoista ”Rahaston rahoituksen painopisteet” ei käy ilmi, ovatko ne kenties EU:n asiakirjoihin perustuvia vai kansallisen ohjelman jäsentämiseen tarkoitettuja otsikoita. Ohjelma kaipaa johdannon, jossa selkeytetään, mikä on ohjelman rakenne ja mitkä asiat ovat tulleet ohjelmaan ”annettuna” ja mitkä ovat kansallisen valmistelun tulosta.

Näyttäisi siltä, että Suomen kansallinen ohjelma on ottanut kiitettävästi huomioon sen, sisäasioiden rahaston tavoitteet liittyvät enemmän maahanmuuton hallintaan ja kontrolliin, jolloin turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahasto voi keskittyä pikemminkin vastaanoton kehittämiseen ja maahanmuuttajien kotouttamiseen sekä ihmisarvoiseen ja turvalliseen paluuseen. Joiltain osin teksti herättää kuitenkin vielä tähän liittyen kysymyksiä.

Erityistavoite 1: Turvapaikkajärjestelmän vahvistaminen ja kehittäminen

Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän kehittämiseen tähtäävät tavoitteet ovat pääosin hyvät. Kiintiöpakolaisten kuntaan sijoittamisen kehittäminen on välttämätöntä. Turvapaikanhakijoiden vastaanotossa henkilöstön ammatillisen osaamisen parantaminen koulutuksen avulla on tärkeää, samoin haavoittuvien ryhmien tunnistaminen. Keskusliitto pitää erinomaisena, että ohjelmaan on sisällytetty myös tavoite turvapaikanhakijoiden uuden oikeusapujärjestelmän toimivuuden kehittämisestä. Siirtyminen yleisen oikeusavun piiriin ei ilmeisesti ole sujunut ongelmitta, ja oikeusavustajien ja lakimiesten toimintatavoista ja turvapaikanhakijoiden yhdenvertaisuudesta suhteessa laadukkaaseen oikeusapuun on käyty kentällä keskustelua.

Turvapaikkapolitiikan seuraaminen ja arvioiminen on niin ikään tärkeää. Tekstiosuudesta tulisikin nostaa painopisteisiin tämä kohta. Keskusliitto korostaa, että olisi aika arvioida esimerkiksi turvapaikkapolitiikan ja maahanmuuttopolitiikan yhtä hankalaa leikkauspistettä; perheenyhdistämistä. Mitkä ovat perusteet sille, että kansainvälistä suojelua saavat asetetaan muita huonompaan asemaan ja juuri heidän oikeuttaan perheeseensä rajoitetaan jatkuvasti[1]? Perheenyhdistämisen tiukentaminen on viime vuosina kohdistunut kaiken lisäksi tämän ryhmän sisällä tiettyihin ryhmiin ja ennen kaikkea lapsiin. Viime vuonna tehtiin vain yksi positiivinen päätös huoltajalle ja 156 kielteistä päätöstä[2]. Tämän lisäksi myös hakijamäärät ovat romahtaneet, kun ihmisten on hyvin vaikea jättää hakemustaan erilaisten uusien lakimuutosten ja hallinnollisten käytäntöjen vuoksi. Mikä on sellaisen turvapaikkapolitiikan tarkoitus, jossa suojelua halutaan antaa vain yksittäisille ihmisille tai sellaisille perheille, jotka jostain syystä onnistuvat tulemaan yhtä aikaa hakemaan turvaa Suomesta? Se, että osa perheenjäsenistä tulee ensin ja hakee perheenyhdistämistä myöhemmin, leimataan nykyään yhä vahvemmin järjestelmän väärinkäytöksi[3]. Millaisia seurauksia yhteiskunnalle on sillä, että ihmiset, joilla on taustallaan traumatisoivia kokemuksia, jätetään vaille oman perheensä tuomaa tukea? Perhe on kotoutumisen kannalta aivan olennainen tekijä.

Turvapaikkaprosessin alkuvaiheen tehostaminen on sinänsä hyvä tavoite. Keskusliitto kuitenkin katsoo, että rajallisia resursseja voitaisiin ehkä mieluummin suunnata niin, että vastataan turvapaikanhakijoiden tarpeisiin ennemmin kuin keskitytään turvapaikkaprosessin teknisiin yksityiskohtiin, kuten asiakirjojen aitouden ja henkilöiden tunnistamisen kehittämiseen (mm. kielitestit). Tällainen tekniikka tuntuu kääntyvän helposti yksinomaan siihen tarkoitukseen, että etsitään virheitä ja epäjohdonmukaisuuksia hakijoiden kertomuksissa. Esimerkiksi asiakirjojen aitous on asia, joka saattaa vaikuttaa kohtuuttomasti todella kansainvälistä suojelua tarvitsevien elämään. Tiedetään, ettei monilta kriisialueilta, joissa infastruktuuri on romahtanut, saa aitoja asiakirjoja. Ihmisten erilaiset taustat ja pakomatkan vaiheet eivät taivu jäykkiin kategorioihin, eikä ole mielekästä jäädä loputtomiin selvittämään esimerkiksi matkareittien yksityiskohtia tai asiakirjojen aitoutta. Resursseja voitaisiin kiinnittää pikemminkin vaikkapa haastattelijoiden jatkuvaan kouluttamiseen – kenties sillä saavutettaisiin toivottuja tuloksia ja saataisiin seulottua kansainvälistä suojelua tarvitsevat hakijoista.

Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän ja peruspalveluiden yhteistyötä kehitettävä

Keskusliitto korostaa, että olisi tärkeää varmistaa, ettei kehittämiseen jää katvealueita vaan ohjelman kautta tavoitetaan kaikki maahanmuuttajaryhmät. Ihmiskaupan uhrien tunnistaminen ja auttamisjärjestelmä puuttuvat ohjelmasta kokonaan. Sisäasioiden rahaston painopisteet puolestaan näyttäisivät olevan laittoman maahanmuuton ja rajat ylittävän rikollisuuden – kuten ihmiskaupan – torjunnassa, ei niinkään uhrien auttamisessa. Erityistavoite 1 sisältää tärkeän painopisteen, erityisen haavoittuvassa asemassa olevien turvapaikanhakijoiden tunnistaminen ja heidän erityistarpeeseensa vastaaminen. Tämä saattaa kysymään, voidaanko tämän rahaston tuella voida kehittää myös ihmiskaupan uhrien tunnistamista ja palveluita. Nämä ovat osittain kytköksissä turvapaikanhakijoiden vastaanottoon, mutta vain osittain. Olisi erittäin tärkeää huolehtia siitä, että tunnistamista ja auttamisjärjestelmää kehitettäisiin nimenomaan siltä kannalta, että uhrit voivat tulla maahan ilman kosketusta turvapaikkajärjestelmään.

Ohjelmassa tulisi näkyä se, että maahanmuutosta vastaavien viranomaisten ja peruspalveluista vastaavien viranomaisten yhteistyötä täytyy kehittää. Peruspalveluissa saatetaan kohdata haavoittuvassa asemassa olevia maahanmuuttajia, jotka voivat myöhemmin osoittautua ihmiskaupan uhreiksi. Peruspalveluissa ei kuitenkaan välttämättä tunnisteta ihmiskaupan uhria, vaikka tarjottaisiinkin apua palvelujen omasta viitekehyksestä käsin. On olennaisen tärkeää, että linkkiä auttamisjärjestelmän ja kuntien peruspalveluiden välillä vahvistetaan ja toimintavastuut selkeytetään ja ohjeistetaan. Jos rajoitutaan pelkästään eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän kehittämiseen ja laittoman maahanmuuton torjuntaan, voi erittäin haavoittuvassa asemassa olevia ihmisiä päästä yhteiskunnan turvaverkkojen läpi.

Erityistavoite 2: Kotouttaminen ja laillinen maahanmuutto

Keskusliitto pitää hyvänä kotouttamiseen liittyviä tavoitteita. Keskusliitto kuitenkin toivoo, että siihen varattua osuutta kasvatettaisiin. Maahanmuuttajien kotoutumisen tukeminen on aivan olennainen pyrittäessä ehkäisemään ongelmia, joita monissa EU-maissa on syntynyt maahanmuuttajien syrjäytymisen sekä asenneilmapiirin ja etnisten suhteiden kiristymisen myötä. Tarkoitukseen tulisi varata vähintään 50 % tämän rahaston varoista (ks. myös s. 6, lausunnon viimeinen lause).  Sosiaali- ja terveyspalvelujen edelleen kehittäminen on avainasemassa kotouttamisessa.

Kontrollinäkökulma esiintyy jonkin verran myös kotouttamiseen liittyvässä tekstiosuudessa sivulla 12. Voidaan perustellusti kysyä, mitä tekemistä laittoman maahantulon vastaisella toimintaohjelmalla tai laillisen maahanmuuton hyväksikäyttämisellä on kotouttamisen kanssa. Turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston tehtävä on kehittää laillisia väyliä tulla maahan. Tämä ei kuitenkaan saisi kääntyä niin päin, että pyritään torjumaan laitonta maahanmuuttoa; varsinaisen laittoman maahanmuuton torjunnan ei tulisi olla tämän rahaston painopiste. Tavoite sopii paremmin sisäisen turvallisuuden rahastolle.

Rahastojen kansallista liikkumavaraa on suotavaa käyttää kontrollin sijaan maahanmuuttajien kotoutumisen tukemiseen. Tekstiosuuden em. seikat eivät korostukaan vastaavasti painopisteluetteloissa. Ainoastaan maahanmuuttohallinnon, poliisin ja rajavartiolaitoksen yhteistyön kehittäminen (2.3. kolmas kohta sivulla 15) ja laillisten maahantulokanavien väärinkäytön ehkäiseminen mm. asiakirjojen selvittämistä tehostamalla (2.3. viimeinen kohta sivulla 15) eivät oikein sovi kotouttamisen tavoitteisiin.

Erityistavoite 3: paluu

Paluuta koskevassa osassa esimerkiksi säilöönoton vaihtoehtojen tai paluun monitoroinnin kehittämien ovat tärkeitä tavoitteita. zVarsinaisen vapaaehtoisen paluun käsite on kuitenkin ongelmallinen silloin, kun sitä käytetään siinä yhteydessä, että henkilö on saanut kielteisen oleskelulupapäätöksen. Tällöin hänellä ei ole tosiasiallista mahdollisuutta valita; hän joko palaa ”vapaaehtoisesti” tai hänet palautetaan vastoin tahtoaan – ellei hän sitten katoa. Parhaillaan käsittelyssä oleva lakimuutosehdotus, joka muuttaisi nykykäytäntöä niiden kohdalla, jotka ovat saaneet kielteisen oleskelulupapäätöksen mutta eivät voi kuitenkaan palata kotimaahansa esim. sen vuoksi, ettei kotimaa suostu ottamaan vastaan häntä. Moni lausunnonantaja oli sitä mieltä, että käytäntö heikentäisi näiden ihmisten oikeusturvaa ja saattaisi pahimmillaan johtaa ns. paperittomien määrän kasvuun.[4]

On hyvä kehittää aidosti vapaaehtoisen paluun käytäntöjä, mutta Suomen kaltaisessa maassa on vaarana, että paluuohjelmiin panostaminen tulee ylimitoitetuksi. Paluurahastolle tuli edellisellä kaudella melko vähän hakemuksia, ja mahdollisia hankkeiden toteuttajia ovat lähinnä ministeriö, Maahanmuuttovirasto ja poliisi sekä ainoa varsinaisen vapaaehtoisen paluun hanketoteuttaja Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö IOM. Paluurahaston rahoitus menikin pääasiassa näille toimijoille paria yksittäistä tutkimushanketta lukuun ottamatta, ja valtaosa rahoituksesta kohdistui poliisin toimeenpanemiin palautuksiin[5]. Etenkin pakolaisten keskuudessa palaajia Suomesta on ollut vähän, joten paluuhankkeisiin panostaminen voi muodostua näin keinotekoiseksi ja kustannustehokkuudeltaan arveluttavaksi. Kielteisen päätöksen saaneiden palauttamisessa ihmisoikeusnormit täyttävä toimeenpano puolestaan on valtion velvollisuus huolimatta siitä, saadaanko siihen ylimääräistä rahoitusta EU:lta vai ei.

Paluuhankkeiden kehittäminen ja hyvien mallien vakiinnuttaminen on sinänsä kannatettavaa, mutta rajallisia resursseja kannattaisi mieluummin suunnata tänne jäävien maahanmuuttajien sitouttamiseen suomalaiseen yhteiskuntaan. Keskusliitto ehdottaakin, että mikäli EU-asetukset sen sallivat, prosentuaalista osuutta muutettaisiin esimerkiksi niin, että paluun hankkeisiin varattaisiin enintään 15 % ehdotetun 23 % sijaan ja kotouttamiseen vähintään 50 % ehdotetun 43 % sijaan. (Jos kotouttaminen saisi 55 %, jäisi turvapaikkajärjestelmälle 30 % ehdotetun 34 % sijaan.)

[1] Maahanmuuttovirasto myönsi vuonna 2013 oleskeluluvan perhesiteen perusteella kansainvälistä suojelua saaneen kohdalla vain 34 %:lle hakijoista. Muiden ulkomaalaisten kohdalla 77 % sai myönteisen päätöksen. LÄHDE: Tilastokatsaus 2013/2. Oleskeluluvat 1.1.–31.12.2013. Maahanmuuttoyksikkö 27.1.2014, s. 13. http://www.migri.fi/download/50381_Tilastokatsaus_Oleskeluluvat_2013_pdf.pdf?fa374e8b840dd188

[2] Maahanmuuttoviraston tilasto: http://www.migri.fi/download/44456_Ratkaisut_hakuperusteittain_myont_kielt-1.1.-31.5.2013.pdf?e481a986840dd188

[3] Tämä näkyy sekä kansainvälisen suojelun hakemusten päätösten perusteluissa että ennen kaikkea perhesidehakemusten päätösten perusteluissa. Päätösten mukaan vanhemmat syyllistyvät alinomaa maahantulosäännösten kiertämiseen ja käyttävät lapsia maahantulon välineenä.

[4] Esim. lausuntoyhteenveto lausuntokierrokselta koskien hallituksen esitystä eduskunnalle laeiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta annetun lain ja ulkomaalaislain muuttamisesta, sisäasiainministeriö, maahanmuutto-osasto.

[5] Yhteenveto paluurahaston vuosiohjelmien 2008–2010 täytäntöönpanon arviointikertomuksesta. Sisäasiainministeriö, kansainvälisten asioiden yksikkö, 29.7.2013.