Päällekkäisten ohjaus- ja valvontatehtävien purkaminen tärkeää

Lastensuojelun Keskusliitto pitää hallituksen esitystä sosiaali- ja terveydenhuollon lupa- ja valvontatehtävien yhdistämistä uuteen virastoon kannatettavana.

Lastensuojelun Keskusliiton lausunto koskien hallituksen esitysluonnosta eduskunnalle maakuntauudistuksen täytäntöönpanoa sekä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi. Lausuntopyyntö on julkaistu lausuntopalvelu.fi:ssä.

Johdanto

Hallituksen esitysluonnos liittyy eduskunnalle 2.3.2017 annettuun hallituksen esitykseen HE 15/2017 vp maakuntauudistusta ja sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta koskien. Esitysluonnos sisältää ehdotukset maakunnille valtiolta ja kunnilta siirrettäviä eräitä muita kuin sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviä ja pelastustoimen tehtäviä koskevien erityislakien muuttamiseksi. Lisäksi se sisältää ehdotukset Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston, aluehallintovirastojen, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen lakkauttamisesta sekä uuden Valtion lupa- ja valvontaviraston perustamisesta.

Lausuntopyyntö koostuu kolmesta osuudesta: A. käsittelee maakuntauudistuksessa maakunnille siirtyviä tehtäväaloja, jotka perustuvat maakuntalain maakuntien tehtäväalan määrittävään 6 §:ään; B. käsittelee valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia ja sen edellyttämiä uusien virastojen perustamista koskevia lakiehdotuksia; C. käsittelee hallituksen esityksen sisältämää ehdotusta voimaanpanolaiksi sekä muita 224 lakiehdotusta, joilla toteutetaan uudistuksen edellyttämät tehtäväsiirrot maakunnille, Valtion lupa- ja valvontavirastolle ja muille virastoille.

Esitysluonnoksen keskeiset ehdotukset

  • Toteutetaan maakuntalain 6 §:n 1 momentin 5-8, 10-13, 16-22 ja 25-26 kohdissa sekä maakuntalain 6 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen tehtävien sekä eräiden muiden tehtävien siirto valtiolta ja kunnilta maakunnille
  • Uudelleenorganisoidaan valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävät: perustettaisiin valtion lupa- ja valvontavirasto, jolle koottaisiin pääosa lakkautettavaksi ehdotettavien aluehallintovirastojen ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston tehtävistä sekä osa lakkautettavaksi ehdotettavien elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävistä. Valtion lupa- ja valvontavirasto olisi toimivallaltaan valtakunnallinen ja tehtäviltään monialainen valtion hallintoviranomainen, joka turvaisi alueilla toimien perusoikeuksien ja oikeusturvan toteutumista ja valvoisi yleistä etua hoitamalla lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus- ja valvontatehtäviä.
  • Säädetään laki Ahvenanmaan valtionvirastosta

Ehdotusten on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2019 alusta.

Lastensuojelun Keskusliiton lausunto

Lastensuojelun Keskusliitto lausuu Valtion lupa- ja valvontavirastoa koskevasta lakiesityksestä. Keskusliiton keskeiset näkemykset ja ehdotukset ovat:

  • Lastensuojelun Keskusliitto pitää tärkeänä nykyisten päällekkäisten ohjaus- ja valvontatehtävien purkamista ja korostaa epäselvien vastuusuhteiden selkeyttämisen tärkeyttä. Keskusliiton näkemyksen mukaan ohjaus- ja valvontatoiminnan selkeys ja yhdenmukaisuus ovat keskeisiä edellytyksiä YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaisten velvoitteiden toteutumiselle.
  • Monialaviraston vastuusuhteet poikkihallinnollisen toiminnan johtamisessa ja koordinoinnissa tulee olla selkeät. Alueelliset toimipaikat tulee turvata jatkossakin ja resursoida ne riittävällä tavalla sekä ohjaus- että valvontatehtävien toteuttamiseksi.
  • Asiakaslähtöisyys on esityksessä määritelty epäselvästi. Toimintakulttuurin muutoksessa korostetaan palveluntuottajan omavalvonnan keskeisyyttä toiminnan ohjauksessa ja valvonnassa, jonka takia yksittäisten asiakkaiden tietoisuutta oikeusturvakeinoistaan ja valvonnan mekanismeista tulee vahvistaa.
  • Ohjaus- ja valvontatoiminnan pohjana olevaa tietopohjaa tulee systemaattisesti kehittää ja sen toimivuutta vahvistaa.

Luku 1: Valtion lupa- ja valvontaviraston asema ja tehtävät (1–4 §)

Lausuttavana oleva esitysluonnos sisältää teknisluonteisia, viraston toiminnan puitteita, organisoimista ja hallinnollisia järjestelyjä selventäviä asioita sisältösääntelyn ja sisällöllisten tehtävien sijaan. Viraston tehtäväaloiksi esitetään sosiaali- ja terveysalaa, opetus-ja kulttuuritoimea, ympäristötehtäviä sekä työsuojeluhallintoa. Esityksessä todetaan, että perustettavaksi ehdotetun viraston tehtävät tulevat määräytymään erityislainsäädännön mukaisesti. Näin ollen virastolle määräytyviä tehtäviä tarkastellaan esitysluonnoksessa kovin yleisellä tasolla.(1)

Uudelle monialavirastolle ehdotetaan siirrettäväksi sote-palveluiden ja opetus- ja kulttuuritoimen osalta lakkautettavien aluehallintovirastojen ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston tehtävät. Lastensuojelun Keskusliitto pitää hyvänä nykyisten päällekkäisten tehtävien purkamista eli sitä, että muutoksella saattaa poistua nykyinen hajautunut tehtäväkenttä aluehallintovirastojen ja Valviran väliltä sekä tietty epäselvyys niille kuuluneiden tehtävien jakautumisesta. Epäselvien vastuusuhteiden on havaittu heikentäneen mm. lastensuojelun valvontaa (esim. Valtiontalouden tarkastusvirasto 2012(2)). Vastuusuhteet tulee olla selkeitä myös kuntien vastuulle jäävien opetus- ja kulttuuritoimen tehtävien ohjaus- ja valvontatoiminnan osalta (kunta-alueellinen toimipiste-valtakunnallinen ohjaus- ja valvontavirasto).

Keskusliitto pitää erittäin tärkeänä nykyisten alueellisesti vaihtelevien käytäntöjen yhdenmukaistamista, jotta asiakkaiden, palveluiden tilaajien ja tuottajien yhdenvertainen kohtelu mahdollistuu paremmin. Ohjaus- ja valvontatoiminnan selkeys ja yhdenmukaisuus ovat keskeisiä edellytyksiä YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaisten velvoitteiden toteutumiselle. Lastensuojelun Keskusliitto muistuttaa tässä yhteydessä, että tehokkaan valvonnan keinoin tulee turvata myös lapsen oikeus turvalliseen ja terveelliseen kasvu- ja oppimisympäristöön.

Asiakas on määritelty esitysluonnoksessa mm. yksittäiseksi asiakkaaksi, palveluntuottajaksi, maakunnaksi ja kunnaksi. Esitysluonnoksesta ei ilmene kaikissa kohdissa selkeästi se, mitä asiakaskuntaa missäkin kohdassa tarkoitetaan.
Suunnitellun viraston keskeiset toiminnan periaatteet ovat sinällään kannatettavia (asiakaslähtöisyys, poikkihallinnollisuus, monialaisen asiantuntemuksen hyödyntäminen, ennakoiva ja riskiperustainen toiminta). Edelliseen kohtaan viitaten, esityksestä jää kuitenkin epäselväksi, mitä asiakaslähtöisyydellä käytännössä tarkoitetaan valvonnan kokonaisuudessa, jossa keskeinen elementti on jatkossa palveluntuottajien omavalvonta.

Luku 2, 3 ja 4: Valtion lupa- ja valvontaviraston organisaatio (5 §), Valtion lupa- ja valvontaviraston johtaminen (6–9 §) ja Valtion lupa- ja valvontaviraston ohjaus (10–13 §)

Monialavirastossa on monialainen johto ja organisaatio (ministeriöiden yhteinen ohjaus toiminnan kokonaisuuden osalta, mutta kunkin ministeriön ohjauksessa tehtävien sisältöohjauksen osalta). Lastensuojelun Keskusliiton näkemyksen mukaan riskinä on se, että monialavirastossa vastuusuhteet toiminnan johtamisessa ja koordinoinnissa saattavat jäädä epäselviksi. Poikkihallinnollisten toimintojen koordinointi edellyttää saumatonta yhteistyötä substanssiohjauksesta vastaavien ministeriöiden ja valtioneuvoston välillä. Vastuusuhteiden tulee olla selkeitä, koska viraston monialaisuus itsessään ei vielä varmista laaja-alaista erityisasiantuntemusta ja toimivia yhteistyörakenteita eri hallinnonalojen kesken.

Lastensuojelun Keskusliitto pitää välttämättömänä, että kaikissa maakunnissa on alueelliset toimipaikat ja niiden keskinäiset ja valtakunnallisen tason väliset yhteydet toimivat. Alueelliset toimipaikat mahdollistavat kasvokkaisen ohjaus- ja valvontatoiminnan toteuttamisen, jonka toteuttaminen esimerkiksi sijaishuollossa on välttämätöntä jatkossakin. Toimiva ennakollinen ohjaus on tärkeää myös kasvatus- ja opetussektorilla. Hyvä ohjaus voi vähentää jälkikäteistä valvontaa ja mahdollistaa alueiden toimintakokonaisuuksien hyvää tuntemusta ja monitoimijaista yhteistyötä.

Vuorovaikutuksellinen ohjaus ja valvonta edellyttävät riittävää määrää valvontaviranomaisia ja resursseja. Ohjaus- ja valvontatoiminnan resurssit tulee turvata alueellisissa toimipisteissä ja valtakunnallisesti. Lastensuojelun Keskusliitto kannattaa ennakoivan valvonnan tehostamista, mutta reaktiivisen valvonnan mahdollisuudet ja resurssit sen toteuttamiseksi tulee turvata samoin kuin kanteluiden jouheva käsittely. Keskusliiton näkemyksen mukaan lupatehtävien ja lupatarkastustoiminnan poistamiseen liittyy riskejä esim. sijaishuoltopalveluiden kohdalla ja siksi reaktiivisen valvonnan mekanismit tulee olla selkeitä ja palvelunkäyttäjien tiedossa. Valvontamekanismeihin liittyvää tietoisuutta tulee vahvistaa ja turvata esimerkiksi lasten ja nuorten mahdollisuudet saada riittävästi tietoa valvontamenettelyistä ikä- ja kehitystason mukaisesti.

Luku 5: Sosiaali- ja terveysalan tehtävistä vastaavaa toimialaa koskevat erityissäännökset (14–19 §)

Esitysluonnoksen 16 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi tiedonsaantioikeudesta. Lastensuojelun Keskusliitto kannattaa laajaa tiedonsaantioikeutta. Keskusliitto kiinnittää huomiota kuitenkin siihen, miten tieto mahdollisesta asiakas- tai potilasturvallisuutta vaarantavasta seikasta tulee viraston tietoon. Valvontakulttuurin muutos korostaa asiakkaiden omaa aktiivisuutta omavalvonnan toteutumisen seuraamisessa ja saatavan palvelun laadun arvioinnissa sekä oikeusturvan toteutumisen seurannassa. Esitysluonnoksessa ei ole selkeästi kuvattu sitä, millaisin mekanismein yksittäisen asiakkaan epäkohdat on mahdollista saattaa viraston tietoon. Yksittäisten asiakkaiden tietoisuutta oikeusturvakeinoistaan ja valvonnan mekanismeista tulee vahvistaa.

Esitysluonnoksen 17 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi arviointitehtävästä ja tietopohjasta. Lastensuojelun Keskusliitto kannattaa ohjaus- ja valvontatoiminnan perustana olevaa tietopohjan vahvistamista. Keskusliitto esittää huolensa siitä, että valvonnan kohdentamisen perustana toimivan riskinarvioinnin tietopohjan kasaaminen edellyttää hyviä resursseja sekä valtion ohjaus- ja lupavirastossa että esim. THL:ssä sektoritutkimuslaitoksena. Riittävät resurssit ja toimiva yhteistyö tietopohjan kasaamiseksi täytyy turvata. Niin ikään vastuusuhteet siitä, kuka tietoa kokoaa ja analysoi, täytyy olla selvät. Esimerkiksi lastensuojelussa kerätään tietoa laatuun liittyvistä tekijöistä systemaattisesti vähän (esimerkiksi määräaikojen toteutumisen seuranta on tärkeää, mutta se ei itsessään vielä kerro palvelun sisällön laadukkuudesta). Valtakunnalliset valvontaohjelmat yhdenmukaistaisivat toiminnan systemaattista ohjausta ja valvonnan perusteita, josta syystä keskusliitto kannattaa niiden olemassaoloa. Laaja ja systemaattisesti kerätty tietopohja on myös edellytys esityksessä ehdotetulle riskiperusteiselle valvonnalle.

Toimintakulttuurin muutoksessa korostetaan omavalvontamenettelyn ensisijaisuutta valvonnan muotona (esityksen perusteluissa todetaan s. 158, että yritysten roolia itsensä valvojana vahvistetaan). Lastensuojelun Keskusliitto pitää omavalvontaa tärkeänä palvelun laadun seurannassa ja kehittämisessä, mutta ensisijaisena valvonnan muotona siihen liittyy riskitekijöitä esim. lastensuojelussa ja sijaishuollossa. Keskusliitto pitää tärkeänä myös niiden menettelyiden selkeää määrittelyä ja toimivuutta, joilla tietoa omavalvontasuunnitelmista tullaan jatkossa keräämään ja miten niiden toteutumista tosiasiassa seurataan.

Eduskunnan oikeusasiamiehen kansliassa on tehty viime vuosina useita ratkaisuja, joissa on todettu sijaishuollossa olevan käytössä epäasiallisia ja lapsen oikeuksia loukkaavia toimintatapoja. Myös Valtiontalouden tarkastusvirasto on kiinnittänyt huomiota siihen, että puutteet lastensuojelun valvonnassa ovat niin suuret, että omavalvontasuunnitelmat eivät riitä takaamaan valvonnan riittävyyttä. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan tarvitaan myös selkeät rajat sille, minkälaisia lastensuojeluyksiköitä voi perustaa. (Valtiontalouden tarkastusvirasto 2012(3))

Esitysluonnoksen 18 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi valvontatehtävien priorisoinnista ja riksiarvioinnista. Ehdotuksen mukaan riskien suuruuden perusteella suunnitellaan valvonnan sisältö ja kohdentaminen sekä mitoitetaan tarvittavat riskienhallinnan toimenpiteet. Lastensuojelun Keskusliitto kiinnittää huomiota siihen, miten määritellään riskien suuruus ja mitä käytännössä tarkoitetaan eri asteisilla riskeillä (esimerkiksi suurella riskillä). Mitataanko riskejä esim. taloudellisin perustein tai sen mukaan, miten suureen ihmisjoukkoon riski kohdistuu vai joidenkin muiden kriteerien mukaan? Ovatko nämä kriteerit samat kaikilla hallinnonaloilla? Tämä ei käy esityksestä ilmi.

Esitysluonnoksen 19 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi nelivuotiskaudeksi nimettävistä neuvottelukunnista, joiden tehtävänä on seurata sotessa ja sen toimintaympäristössä tapahtuvaa kehitystä ja sen vaikutuksia asiakkaan asemaan ja oikeuksiin. Perusteluissa todetaan, että ”neuvottelukunnan olisi erityisesti seurattava haavoittuvassa asemassa olevien asemaa, oikeuksia ja erityistarpeita sosiaali- ja terveydenhuollossa” (luonnos laiksi valtion lupa- ja valvontavirastosta, s. 22). Lastensuojelun Keskusliitto pitää tärkeänä, että lapset mainittaisiin ryhmänä erikseen.

Yleisperustelut ja muut huomiot

Sote-uudistus on suuruudeltaan ja laadultaan ainutkertainen. Uudistuksessa on lukuisia palveluiden järjestämiseen ja tuottamiseen liittyviä asioita, jotka ovat edelleen epäselviä ja edellyttävät vahvaa ohjausta ja toiminnan tukea uuden järjestelmän käynnistymisvaiheessa. Tämä tuodaan esille myös sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnan uudistusta pohtineen työryhmän raportissa (Nykänen ym. 2017, s. 2)(4). Lastensuojelun Keskusliiton huolena on oikeusturvan toteutumisen turvaaminen siirtymäkauden aikana lasten, nuorten ja perheiden näkökulmasta. Valtion lupa- ja ohjausvirasto ehdotetaan käynnistyväksi samaan aikaan sote- ja valinnanvapausuudistuksen kanssa.(5) Lastensuojelun Keskusliitto on tarkastellut ohjaus- ja valvontatoimintaan liittyviä riskejä myös juuri julkaistussa Lastensuojelu sotessa -selvityksessä (Hanhinen & Hyvärinen 2017)(6).

Keskusliiton huolena on myös se, miten valvonnassa varmistetaan haavoittuvassa asemassa olevien oikeusturva varsinkin niiden asiakkaiden osalta, jotka eivät osaa valvoa omia oikeuksiaan ja saatavan palvelun tasoa. Esimerkiksi YK:n lapsen oikeuksien komitea on todennut sijaishuollon valvonnan olevan puutteellista Suomessa. Komitean mukaan valtion velvollisuutena on varmistaa, että kaikki lasten huolenpidosta ja suojelusta vastaavat laitokset ja palvelut noudattavat toimivaltaisten viranomaisten antamia määräyksiä, jotka koskevat erityisesti turvallisuutta, terveyttä, henkilökunnan määrää ja soveltuvuutta sekä henkilökunnan riittävää valvontaa. Lapsen etu on otettava ensisijaisesti huomioon kaikissa lapsia koskevissa toimissa riippumatta siitä, ovatko nämä julkisen, yksityisen tai kolmannen sektorin toimia. Lastensuojelussa tarvitaan tehokasta ja hyvin resursoitua viranomaisvalvontaa.

Palvelujen sähköistäminen ja toiminnan digitalisaatio ovat keskeisiä tavoitteita uudistuksessa ja toimintakulttuurin muutoksessa. Esityksessä sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisesta ehdotetaan, että perustettavaan uuteen rekisteriin liittyy julkinen tietopalvelu, jossa on perustiedot kaikista palveluntuottajista. Lastensuojelun Keskusliiton näkemyksen mukaan olisi hyvä ottaa käyttöön myös esimerkiksi sijaishuoltopaikkarekisterit7, jonne kerättäisiin keskitetysti käytännön ohjaus- ja valvontatoiminnan toteuttamisessa hyödynnettävää tietoa (esim. tietyt palveluntuottajaa koskevat perustiedot löytyisivät keskitetystä rekisteristä, jolloin ohjaus- ja valvontatoiminnassa voitaisiin keskittyä itse asiaan eli laillisuusvalvontaan ja sisällöllisesti laadukkaan palvelun toteutumisen arviointiin).

Viitteet

(1) Esimerkiksi alunhallintovirastojen nykyisistä täydennyskoulutus- ja kehittämistehtävistä varhaiskasvatuksen ja opetuksen alalla tulee turvata jatkossakin.
(2) Valtiontalouden tarkastusvirasto (2012) Lastensuojelu. Tuloksellisuustarkastuskertomus. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 6/2012. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
(3) Valtiontalouden tarkastusvirasto (2012) Lastensuojelu. Tuloksellisuustarkastuskertomus. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 6/2012. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
(4) Nykänen, Eeva & Kovasin, Merja & Liukko, Eeva & Blomqvist, Pia & Krohn, Minerva & Ahola, Sanna & Nurmi-Koikkalainen, Päivi & Jonsson, Pia Maria (2017) Vaikuttava valvonta osana sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 29/2017. Valtioneuvoston kanslia. http://tietokayttoon.fi/documents/10616/3866814/29_vaikuttava-valvonta-osana-sosiaali-ja-terveydenhuollon-uudistusta.pdf/ffe32373-6827-4ce2-a22a-60469ffff2c9?version=1.0
(5) Esityksen perusteluissa todetaan s. 145: Sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnan tehtävä on erityisen vaativa juuri nyt, kun sote palvelurakennetta uudistetaan laajamittaisesti monella tavalla. Kansainvälinen näyttö osoittaa, että muutos ja murrosvaihe tulee kestämään vuosia ja sen aikana palvelujen saatavuus voi heiketä ja potilas- ja asiakasturvallisuus saattavat vaarantua. Korjausliikkeitä joudutaan tekemään, joten valvonnan tarve tulee kasvamaan. (–) Haasteena on, että uuden viraston toiminta käynnistyy samanaikaisesti kun sote uudistus tulee voimaan.
(6) Hanhinen, Sari & Hyvärinen, Sauli (2017) Lastensuojelu sotessa. Selvitys sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen perusteista ja vaikutuksista lastensuojeluun. Helsinki: Lastensuojelun Keskusliitto. https://www.lskl.fi/materiaali/lastensuojelun-keskusliitto/LSKL_sote_julk_0351_LR.pdf