Kansalaisyhteiskunnalla rooli lainvalmistelun laadun varmentamisessa

Viime aikoina on keskusteltu paljon lainvalmistelun laadusta. On ehdotettu komiteatyöskentelyn palauttamista, ministeriöihin lainsäädäntöjohtajia sekä lainvalmistelukoulutusta kansanedustajille ja ministereille. Asianajajaliitto teki tammikuussa 2017 hyvän avauksen ehdottamalla, että valtioneuvoston kanslian yhteyteen perustettaisiin riippumaton neuvosto, joka kävisi läpi ministeriöiden lainsäädäntöesitykset perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta.

Vähäisemmässä määrin on keskusteltu kansalaisyhteiskunnan roolista lainvalmistelussa, vaikka se on keskeinen osa prosessia ja lainvalmistelun laadun varmentamista. Toinen merkittävä lainsäädännön laatua turvaava tekijä on riittävä ja perusteellinen vaikutusten arviointi.

Sidosryhmien kuulemisella turvataan hyvää säädösvalmistelua

Kansalaisjärjestöjen kuten myös muiden sidosryhmien kuulemisella lainvalmisteluprosessissa turvataan säädösvalmistelun avoimuutta ja hyvää laatua. Se auttaa tuomaan esille erilaiset näkökohdat, vaikutukset ja käytännön toteuttamismahdollisuudet. Kuulemisen avulla myös parannetaan luottamusta säädöksiin ja demokraattiseen päätöksentekoon.

Sidosryhmillä tulee olla mahdollisuus vaikuttaa lainvalmisteluun sen eri vaiheissa, ei pelkästään lausunnonantajan roolissa prosessin loppusuoralla. Taasen se, kuinka lausunnonantajat kokevat tulleensa kuulluksi säädöshankkeen aikana eri kuulemistilaisuuksissa sekä lyhyissä ja laajoissa työryhmätyöskentelyissä, olisi oman tutkimuksensa arvoinen kysymys[i].

Mikä vaikeuttaa vaikuttamista?

Tutkimuksissa on todettu, että lainvalmistelun kiireellisyys[ii] sekä se, että uudistuksen sisällöstä on jo pitkälle päätetty poliittisesti[iii], vähentävät lausuntojen merkitystä. Esimerkiksi viime aikoina lausuntokierroksella on ollut useita jo ennalta tarkasti hallitusohjelmassa sovittuja lasten ja lapsiperheiden sosiaaliturvaan vaikuttavia lainsäädäntöuudistuksia. Lapsi- ja perhejärjestöt ovat kiivaasti vastustaneet niihin sisältyviä leikkauksia syystä, että niiden yhteisvaikutukset muodostuvat osalle perheistä kohtuuttomiksi. Yhteisvaikutusten arvioinnin merkitystä on korostanut myös perustuslakivaliokunta lausunnoissaan (PeVL 11/2015 vp ja PeVL 12/2015 vp).

Järjestöjen keskuudessa onkin jäänyt epäselväksi, miten lausuntokierroksella annettu kritiikki on kyetty lainvalmistelussa ottamaan huomioon. Kyetäänkö näin nopeissa prosesseissa riittävästi hyödyntämään sidosryhmien asiantuntemusta? Voidaan myös kysyä, onko kiireisessä valmistelussa onnistuttu tuomaan kaikki olennainen esille lakiluonnokseen lausunnonantajien kannanmuodostusta varten. Erityisesti tämä koskee lapsivaikutusten arvioinnin määrää ja laatua lainsäädäntöhankkeissa. Sen puutteista esimerkiksi lapsiasiavaltuutettu on lausunnoissaan esittänyt moitteita useaan otteeseen.

Tutkimuksissa on todettu, että lainvalmistelun tiukasta aikataulutuksesta seuraa helposti se, että vaikutusarviointien laatu heikentyy eikä arviointeja huomioida lainvalmistelussa niin hyvin kuin niitä pitäisi.[iv] Vaikka vaikutusten arvioinnilta vaaditaan jatkuvasti parempia ja luotettavampia tuloksia, lainvalmisteluaikataulujen tiukkuudesta ei tingitä eikä erillisselvitysten rahoituksia paranneta. Tämä johtaa valitettavan usein siihen, että vaikutusten arviointia joudutaan tekemään puutteellisilla taustatiedoilla[v] tai kuten lapsivaikutusten osalta usein tapahtuu, niitä ei tehdä ollenkaan.

Tehokkaat tekniset menetelmät sidosryhmien kuulemisessa – kenen etu?

Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Pekka Vihervuori on pohtinut hyvin keskeistä ja ajankohtaista asiaa sidosryhmien kuulemiseen liittyen. Kyse on uusien tieto- ja viestintäteknisten menetelmien käyttöönotosta lainvalmistelussa. Yhä enenevässä määrin lausuntoja pyydetään annettavaksi sähköisesti erityisen lausuntopalveluportaalin avulla. Viimeisimpiä esimerkkejä ilmiöstä on valinnanvapauslakiluonnoksen sähköinen lausuntopyyntökysely.

Kyseinen menettelytapa on varmasti tehokas sekä lainvalmistelumenettelyä nopeuttava ja strukturoiva. Ongelmaksi toimintatavassa kuitenkin muodostuu se, että lainvalmistelijan ennalta asettamat kysymykset kaventavat mahdollisuutta lausua asiakokonaisuudesta. Näkökulma on jo valmiiksi valittu. Lisäksi lomakkeessa esitetyt joko-tai-kysymykset voivat lausunnonantajan perspektiivistä olla toissijaisia tai muutoin soveltumattomia. Vaihtoehtokysymykset jättävät valitettavan usein tulkinnanvaraa eivätkä täten anna luotettavaa tietoa lainvalmistelijalle. Pekka Vihervuori pitää erityisen ongelmallisena sitä, jos lausuntoyhteenveto aikanaan laaditaan mekaanisesti yksinomaan strukturoidun kyselyn pohjalta. Tarve tehostaa lainvalmistelun työtapoja hävittää lausunnonantajien tarkastelunäkökulmien moninaisuutta ja täten arvokasta ja asian kannalta keskeistä tietoa.

Lainvalmistelun laatuun kannattaa panostaa laadukkaasti

Lainvalmistelun laatu on tärkeä keskustelun aihe. Suomalainen korkeatasoinen lainsäädäntötutkimus on osoittanut siinä haasteita, mutta myös sen, ettei asia korjaannu yhdellä eikä kahdella tempulla. Esimerkiksi pelkkä komiteatyöskentelyn palauttaminen ilman riittäviä resursseja ja laajapohjaista asiantuntemusta, ei takaa lisää laatua lainvalmisteluun. Lainvalmistelussa kyse on moniulotteisesta kokonaisuudesta, jonka kehittämiseen kannattaa panostaa ennen kaikkea laadukkaasti.

[i] Anssi Keinänen & Jyri Paasonen: KUULLAANKO KUULTAVAA? EMPIIRINEN ANALYYSI LAUSUNTOJEN VAIKUTUKSESTA HALLITUKSEN ESITYKSEEN LAIKSI YKSITYISISTÄ TURVALLISUUSPALVELUISTA. Edilex 2015/20.

[ii] Kati Rantala (2011): LAINVALMISTELUN LAATU HALLITUKSEN KÄRKIHANKKEISSA. OIKEUSPOLIITTISEN TUTKIMUSLAITOKSEN TUTKIMUKSIA 255.

[iii] Auri Pakarinen (2012): Tapaustutkimuksia lainvalmistelun kehittämisestä ja sääntelyn toimivuudesta.  Dissertations in Social Sciences and Business Studies No 42. Itä-Suomen yliopisto.

[iv] Outi Slant & Kati Rantala & Petrus Kautto (2014): VAIKUTTAVAA VAIKUTUSARVIOINTIA? Vaikutusarvioinnin merkitys lainvalmisteluprosessissa. OIKEUSPOLIITTISEN TUTKIMUSLAITOKSEN TUTKIMUSTIEDONANTOJA 125.

[v] Anssi Keinänen & Miikka Vuorela: Toteutuvatko lainvalmistelun ihanteet käytännössä? Lakimies 2/2015, s. 170–195.